如何培育公民社会，这是一个复杂的问题。公民社会的培育在西方经历了漫长的过程，在这个过程中，文化价值、时代变化、历史事件、社会选择都起着重要的而又难以权衡其轻重的作用。今天的中国也面临着时代的变化，但我们的文化价值与西方有着较大差异，我们应该如何作出我们的选择，应该如何培育我们的公民社会呢？也许社会实践永远走在学者思想的前面，事实上，现在一些社区以其与传统行政管理完全不同的方式，已经开始了中国公民社会的培育，已经开始了中国式的公民社会选择。本文不过是对现行公共管理中透露出的对公民社会培育有着积极意义的方法进行分析，以期寻找管理方式与公民社会培育的逻辑联系，寻找公民社会培育的有效途径。
能够培育公民社会的公共管理至少具有三方面的特征。
首先，是能够吸引社区居民的广泛参与。具有上千年传统的中国社会是农业社会，农业社会的特点是以土地为聚合中心，以家族血缘为社会纽带。这常常被认为是缺乏现代公民社会以城市为中心，以公共利益为纽带的特征。其实乡村社会仍然有我们说的公民社会的内容。例如，宗族内部的祠堂议事制度。在贵州的侗寨，每个寨子都有一个鼓楼。每遇事便到高高的楼顶上击鼓传讯，于是寨里各家各户就会来人议事。可以说在任何时候，任何社会中，都有与社会成员关系或疏或密的公共利益存在，也都有在这些关系基础上形成的社会共同体和共同体对公共事务处理的方法。
中国公民社会的问题是乡村社会的城市转型。在转型过程中它不仅脱离了土地的聚合中心，也远离了土地聚合必然的血缘组织。城市的生活使得公共利益变得复杂，共同利益关系变得模糊；同时，城市生活的社会关系也变得更复杂。职业群体是城市生活最常见最重要的社会关系，而因学习、生活建立起的关系都会因为时间、情况的变化随时改变，购物、娱乐等公共联系会即生即消。所以，城市生活的社会组织化程度反而没有乡村社会严密，公共利益的维护与保全也变得难以与个人的行为产生直接的联系。这些原因让城市居民对公共利益、社区事务漠不关心。公民对公共事务的冷漠是公民社会的死相。
公民对社区公民事务的参与是公民社会的基础。传统的社区事务管理方法多依靠运动式的发动和公民事务热心人的鼓动。例如：爱国卫生运动、扫黄打非、治安整治专项工作等。以妇女为主的活跃在社区的中老年人也是公民与公共事务联系的重要纽带，但这对社区管理和公民参与来说还远远不够。作为承担了由国家法律规定的权利与义务的人，[1]只有充分行使权利，履行义务才能说得上是良好的公民。如果公民不愿参与，或能够避开公民事务或社区管理，那么真正意义上的社区是不存在的。因为，它没有体现为共同价值和共同利益的特点。[2]参与国家政治生活和社会公共事务，是公民的基本权利。因此公民社会强调和倡导公民个人或公民社会组织，以多种方式积极参与社会公共生活。
在现代公共管理中，调动公民参与的有效机制就是把握住居民的公共利益关注点。越是具有共同利益特征的事，就越能得到民众普遍的参与；相反就现阶段中国社会的情况而言，利益相关度不高，相关面不广的公共事物不不太容易吸引公民的参与。例如，社区的环境建设显然与居住其间的居民有关系，但一般而言居民不会太多地关注它，或者为环境卫生作什么。特别是居民情况复杂的社区更是如此，人们会认为个人的努力对环境改变无济于事。但是，征地拆房，这类与居民利益关系度高的事，他们一般都不会放弃参与，不会放弃对自己利益的关注。现在已经有部分地方开始实施不同于传统引导公民参与的方式，它有两个重要因素：一是公开管理信息，邀请公民参与；二是抓准利益靶点，提供参与的相应参与制度。公开信息是公民参与的前提，这是社区管理应该做到的，同时应该形成常规制度的因素。另一因素是关键，那就是利益靶点。我们不可能让社区居民对每一事务都感兴趣，如果能够首先从自己的权利自己捍卫开始，然后才去要求公民对利益关系度稍弱的公共事务也有热情自主管理。事实上，当代中国公民已经具有相当强烈的权利意识，每遇与自身利益相关度较高的管理问题他们都会十分积极地关注并参与全过程。
例如，在许多现代大型工程所涉及的征地拆迁工作中，被征拆人和附近的未被征拆人都十分关注相关信息，详细了解征拆的补偿条件和标准，并主动参与、观察、监督，划亩测量、房产评估的工作。这就是利益因素起的作用，被征拆者的利益不用说了，附近的未被征拆者也十分关注整个管理过程。他们参与的原因很简单还是利益，只是这个利益并不确定也不直接。也许他们会通过参与，了解信息，从而主动谋求到自己的利益；也许他们参与是为了了解信息以更有力地保护自己的利益；或者使间接利益有保障（对集体土地、财产征用的信息关注）。公民参与公共管理既是对自己权利的捍卫，也是对社会事务管理的一份责任。它使公开、公正的管理理念得以实现；它使公众对管理能有更好的理解与支持。当然，它也是和谐社会建设所必须的。笔者在作工程征拆赔偿监理工作时，看到只要让当事者充分参与，征拆工作就不会有激烈的矛盾，甚至没有上访。[3]
其次，公民意见能够充分地表达。其实我们的民主制度中有许多让民众参与管理的制度，但是否有好的效果关键不是形式具备了与否，而是实质具备了没有。公民参与政的实质是什么？是成为管理的主体，管理监督的主体。如果仅仅是让公民成为听众，成为旁观者就没有实质意义。我们也知道现在比较通行的听证会制度，有利益相关方和技术专家的到会，但依然会出现决议逢会必通过的现象。听证会的参与者多数由单方确定；决议一次通不过再来二次三次的表决；暗葙操作收买与会者，或者豢养与之合作的专家学者。总之一条就是让你按决议的思想发表意见，而不听从自己的利益的呼声和科学认知的判断。
在这里我们也了解到管理的难处，管理者担心利益相关者各执一己之私利，公共利益谁来考虑？每个人的利益都有不同，任何政策都不可能使所有的当事人满意又怎么办？对民众参与最多的疑虑还是民众的素质低，每遇事只会目光短浅地考虑自己的私利；不能清楚准确地平和地表达自己的利益诉求而成为乌合之众。这既造成管理的效率低，也会让管理变成难缠而无果的口水混战。从我们观察了解的情况来看，在民众参与的征拆工作中确实有混战但没有低效率。
在社区管理实践中，以上的问题都有可能存在，但真正解决的方法，还是让利益相关者充分表达利益诉求，这是他们的权利。这不仅是法律规定的，也是人情可以理解的。谁的权利受到侵犯都会执着追讨，民众的执着坚持也应该得到理解。在这之中重要的是有两个观念需要管理者转变，一是重新认识合法的个人利益的正当性；二是重新评估民众的素质。只有重新认识当事人坚持自己利益的正当性，管理者才能尊重他们，才可能对他们的执着有所理解，对他们的焦躁抱有耐心。在传统道德中，所有个人利益都不被认为具有天然的合理性，在个人利益与公共利益发生矛盾时，个人利益更是不具有正当性。相反，在公共利益、国家利益之下，个人利益是可以被忽视的。向市场经济的转型，在国家以经济发展为中心的工作目标下，个人利益的苏醒是必然的，个人富起来也自然成为越来越多的老百姓的实际状况。这并不是什么可耻的事，在守法的前提下，社会应该对民众的个人利益给予有效的保护。2004年《中华人民共和国宪法修正案》明确写下：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”“国家尊重和保障人权”。[4]
另外，管理者对公民的素质应该有一个正确的估量。维护利益时的激动、面对管理者的不冷静，不应该被完全归因于公民不讲理，不能控制自己的情绪。在过去的行政管理中，公权对私权、民众对官员有太大的地位势差，而太少表达利益诉求的机会。这不仅郁积了民众的情绪，而且也给了民众树立了一个不由分说的强势管理的对立面。如果管理者改变一下管理方式，给民众利益诉求和充分说理的机会，其结果并不是不可收拾。例如，在南方某（贵州至广州）铁路建设征拆工作中，政府就与当事人、村社基层干部和业主、建设施工方等多方利益相关者一起讨论补偿事宜。他们也有激烈的利益争执，也有细致的分析计算。在各方充分地表达利益诉求和评估组织的利益分析基础上，大家互相理解了各方的诉求。结果在很短的时间内就达成了各方都能接受的补偿协议，征拆工作迅速推进。
认为民众的素质低主要有几个原因，一是没有文化不了解自己的利益所在。持有这种观点的人就会说公共利益维护了才会有个人利益，民众看不到这点，只会计较个人的利益。事实并非如此，例如，我们观察到沿线许多拆迁户愿意配合迁往政府安排的新址，那里有通车后市场形成的潜在商机。例如，X省（贵州）从地方政府到普通民众都欢迎这项铁路建设工程，他们超越个人一己之利，不仅拆房搬家，还移坟征地，就是看到了经济发展的明天和个人致富的机会，能够享受客货交通的便利。二是自私狭隘，不好沟通。事实上民众对他人利益和公共利益是能够理解的，过去对民众不合作的认知，没有找准原因，不是自私偏狭，而是没有机会聆听别人的利益诉求。所以利益诉求的表达是关键。充分的说理可以达到充分的理解与宽容。
最后，严格执行决议，尊重程序与规则。其实在让公民表达诉求和充分说理的环节上已经在培养他们的理性态度，培养他们的理解与宽容。但是公共管理还需要严格的程序与法制理性。
让公民参与公共事务管理，表达独立意见，常常会出现开会的三大问题：跑题、一言堂、野蛮争论。留美学生袁天鹏将英国规则——“罗伯特议事规则”（582页）本土化为安徽阜阳南塘村的南塘十三条。村民知道会议规则却并不完全懂得规则意义，例如：习惯别人替他们说话的农民不明白，为什么主持人不总结会议？原来农民的意见而非干部的意见能够成为决定。为什么一个人提出的动议要有另一人的附议才能启动会议讨论程序？袁天鹏的志愿者表演了两个小品，一个是一个自私的农民利己的主张得不到附议的小品；另一个是每月花二千元雇佣北大学生管理南塘合作社图书馆，有一人附议，但因大材小用和社里支费困难大家一致否决了这个议题。[5]这是一个很有趣的实验，它告诉我们公民不是不能掌握管理规则和开会的程序，村民学习这些规则和程序并明白其中的含义也不困难。引导者可以解说，也可以是举例，当然还有小品，还有实验，更重要的是通过日常的社区管理工作来实践。
在社区管理实践中，关键是所有人都必须了解规则，尊重规则，尊重议事决定。例如，我们希望有表达利益诉求的机会，我们就要尊重别人的发言权，倾听别人的意见；我们希望议事效率高，大家都不东拉西扯；我们希望在会上决定的事能够得到遵守，我们自己就不要去破坏决定。我们在工程监理时就遇到这个问题，有人想通过在京做官的亲戚得到比标准更多的补偿。于是超越程序之外，写信要求亲戚给地方官员打招呼，弄权压人。结果他做官的亲戚并不支持他的行为，还批评了他的自私想法，维护了多方谈判的决定，维护了村民会议的权威。表现出对村民决议的尊重，对规则的尊重。这件事本身对自私的村民是一个很好的教育，个人利益的获得与保全必须合乎法律，合乎规则；个人的利益诉求也应该合情合理，有依据。
以共同利益、价值目标为特征的公民社会，在民主政治的国家中，其有效的存在十分依赖高素质的公民。因为，没有永远的共同利益，也没有完全一致的价值目标。所以也不可能有相对稳定并发达的公民社会个体的组织形态。公民社会的运行依靠公民恰当的利益表述和理性的价值追求；在于公民对一己私利与公共利益关系的把握和对各种利益的尊重与理性的追求。具体地说，高素质的公民应当具有明确的权力和责任意识，其追求首先应该在法定范围内。其次，个人利益的追求也不能脱离特定的社会条件，其利益要求不能离谱。
论文结论：以良好的公民社会的模式来作社区管理，是能够通过邀请公民参与管理以培育公民的社会责任意识；通过民意的充分表达，以培养公民的平等意识，学会尊重不同利益者，甚至小众的意见并让公民获得独立身份应有的感受和权力；用程序化的管理方式和严格的执行决议的态度培养公民理性精神，这是公民理性地尊重社会规范（包括法律、制度、道德）的基础训练。
【注释】
[1]“公民通常指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利并承担义务的人”。（ 1979年上海辞书出版社出版的《辞海》）
[2]一般认为，公民社会组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它不同于传统的社会共同体，不是建立在血缘或地缘联系的基础上，也不是带有强迫性的组织，并且不以营利为目的，而是社会成员基于共同利益或信仰而自愿结成的非政府的、非营利的社会组织。http://baike.baidu.com/view/660324.htm?fr=ala0_1#1
[3]2010年5月，笔者参与了南方某（贵州至广州）铁路建设征拆监理工作，在X（贵州）省进行了十三天的观察走访。文中其他处所涉及的该（贵广）铁路征拆监理问题，其资料均出于笔者在X省段的此次监理。
[4]《中华人民共和国宪法》，中国民主法制出版社，2004年3月版，第55页。
[5]记者翟明磊“罗伯特议事规则”的南塘实验——英国规则遭遇中国农民：农村如何开会，《南方周末》2009，4，2
（原载2010年公共管理国际会议论文集。美国科学情报研究所ISI Web of Knowledge 检索平台下的CPCI-SSH/ISI Proceedings检索。录入编辑：红珊瑚）