公共行政权力（简称公权力）与公民权利（简称私权利）的矛盾，是现代民主国家政治生活和社会管理的主题之一，也是我国现代化进程中遭遇的最为严峻的难题之一。究竟应当如何权衡二者的轻重，究竟应当如何处置二者之间已经和还将产生的磨擦和冲突？这不仅是一个极其现实的政治实践问题，而且也是一个急需加以研究和阐释的政治哲学、政治伦理学课题。
在学术理论界，对公权力和私权利的理解还存在较大的分歧。本文无意对这种概念分歧展开争论，而是采用多数学者所可以理解和接受的看法，借以表达社会现实生活中的两种力量、两种利益、两种追求，进而探讨二者的根源和实质，及其相互依存、相互制约的社会机制。[1]（P1-19）同时需要说明的是，这里并不是在我们的习惯意义上来使用“公”、“私”概念，而只是借以标示公共权力与公民权利的对应关系。我们力图通过对社会现实生活中的这两种力量、两种利益、两种追求的考察，来探析二者的政治伦理价值，进而引申可行的方针和对策。
历史的考察
公共行政权力即公权力，作为社会生活秩序的权杖，历来被视为社会生活的主导者。尤其是在具有强烈的社会本位传统的东方社会，公权力一直被理解为是第一性的、对民众具有决定和支配作用的力量。例如在传统中国社会中，皇权主宰一切，而占人口绝大多数的农民大众则无法以自己的名义来保护自己的利益，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨露和阳光。” [2]（P693）正因为小农的政治影响表现为行政权力支配社会，从而导致我国社会生活中的根深蒂固的行政权力本位观。这种行政权力本位观不仅规定传统社会政治生活的基本面貌，而且也规定传统社会精神生活的基本面貌——先公后私的、整体本位的道德观，便是突出的表现——，于是传统社会的全部社会生活中都充斥和弥漫着公权力对私权利的主宰、控制和侵犯。世世代代以来，几乎没有人认为这有什么不正常；相反，人人都认为这是天经地义的，理所当然的。正如《盐铁论》中记述的，“古者，制田百步为亩，民井田而耕，什而藉一。义先公而后己，民臣之职也”（未通第十五）。
然而，当我们把眼光投向西方社会的历史进程时，立即就可以发现资产阶级思想家的观点——以天赋人权论和社会契约论为最早的代表——对行政权力本位观的颠覆所产生的震撼效应：与中世纪的传统截然不同，在近代以来的西方社会，公权力与私权利的关系日渐被颠倒过来了。卢梭这样表述社会契约及其达成的公共权力所要解决的根本问题：“要寻找一种结合形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然象以往一样自由。” [3]（P23）于是人们相信：个人权利是天赋的、第一位的，而公共权力不过是以契约形式达成的部分个人权利的让渡，其目的依然是为了保障天赋人权。于是，个人主义便理所当然地在社会生活的各个领域中驰骋，并成为资本主义经济、政治、文化发展的精神动力。马克斯·韦伯在《新教伦理和资本主义精神》中所阐发的个人奋斗，在一定程度上概括表达了西方社会这种历史演变进程的特有成果。他写道：“一种个人主义的资本主义经济的根本特征之一就是：这种经济是以严格的核算而理性化的，以富有远见和小心谨慎来追求它所欲达的经济成功，这与农民追求勉强糊口的生存是截然相反的，与行会师傅以及冒险家式资本主义的那种享受特权的传统主义也是截然相反的。” [4]（P55-56）
从行政权力本位过渡到个人权利本位，这似乎表现为一种历史进程的逻辑。然而，要从理论上说明公权力的本质和根源，还需要从公权力的产生及其与私权利的关系之历史演变说起。
恩格斯曾经借助格·路·毛勒对“公共权力逐渐从马尔克、村落、田庄、城市等最初的组织中产生”的研究成果[5]（P91），考察和分析了国家产生前后的公共权力及其在性质和特征上的区别。恩格斯认为，在国家产生之前很久就已经存在公共权力，人们借以调解共同生活中的种种争端和纠纷。但是，在“十分单纯质朴的氏族制度”中，公共权力是由人们共同掌控的，“一切争端和纠纷，都由当事人的全体即氏族或部落来解决，或者由各个氏族相互解决”；“一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。” [5]（P92）这时的氏族首领，是名副其实的公众代表，“酋长在氏族内部的权力，是父亲般的、纯粹道德性质的；他手里没有强制的手段。” [5]（P82）作为氏族最高权力机关的氏族议事会，“它是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会”，人们通过这种民主集会“选举、撤换酋长和军事首领，以及其余的‘信仰守护人’”。[5]（P84）不难看出，这个时期的公共权力并没有与民众权利相分离，相反，公共权力常常被等同于民众权利。因为，“部落始终是人们的界限”，“部落、氏族及其制度，都是神圣不可侵犯的，都是自然赋予的最高权力，个人在感情、思想和行动上始终是无条件服从的。”用马克思的话来说，他们还没有脱掉自然发生的共同体的脐带。
从恩格斯的考察和分析中我们可以引申的结论是：原初形态的公共权力就是人们共同掌控的、协调和管理社会共同生活的权力；原初形态的公共权力产生于人类共同生活的需要，其基本功能在于调解和处理人们共同生活过程中所可能出现的争端和纠纷；原初形态的公共权力以确认和保障自然共同体全体成员的平等地位、民主权利为前提和基础。
但是，随着财产制度的变迁，自然发生的共同体日益分裂为不同的利益集团，那种自然发生的共同体的权力也日益丧失了作为全体公众利益代表的固有性质：公共权力与公众利益相分离，公共权力便蜕变为“一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力”。随着阶级利益的对立和阶级斗争的激化，公共权力被统治阶级提升为国家权力，从而导致了公共权力自身的悖论，以及公共权力与公众利益的矛盾：一方面，公共权力沦为一部分成员的权力，而不再是全体成员共有的权力，因而名不符实；另一方面，公共权力被一部分成员掌控之后，就根本无法保证它能够代表全体成员的共同利益，即便是在最乐观的情况下也难以保证它能在任何时候、任何场合都代表全体成员的共同利益，因而公权力与私权利的矛盾和对立是不可避免的。人类进入文明发展以来的全部历史一再证明，正是公共权力的自身悖论导致公权力与私权利的矛盾，进而成为许多社会纷争的根源。
现实的考察
西方学者有一个值得肯定的说法，即认为“人民是权力的唯一合法源泉和原始权威。” [6]（P217）这个说法与马克思主义和中国共产党人的观点几乎完全一致，可能存在的区别仅仅在于对人民这一概念的界定。如果排除这种可能出现的分歧，那么上述说法可以看成是对公共权力的本质和根源的正确判断，也可以看成是对公权力与私权利关系的恰当规定：既然公权力是人民授予的，那么，对人民负责、为人民服务就是理所当然的。然而在现实生活中我们经常听到一种辩解性的说法：“对人民负责不等于对某个个人负责，为人民服务不就是为你个人服务。”于是，握有公权力的责任人可以无视自己面对的每一个社会成员——尽管他是人民的一员——的利益和愿望。
公权力与私权利的关系，实际上牵涉到三个层次的问题：一是公共权力与公众利益的关系，二是社会（整体）利益与个体利益的关系，三是不同个体利益之间的关系。
公共权力与公众利益的关系问题，通常因为对公权力本质和根源的正确规定而获得明确的解决，一般也是不会产生歧义的。在现代社会生活中，人们的确很少听到挑战公共权力为公众服务原则的公开言论。但是，这并不等于说在现代社会生活中不存在公开挑战公共权力为公众服务原则的行为。事实上，无论是在西方还是在东方，也无论是在发达国家还是在发展中国家，人们还不时需要面对公共权力侵犯公众利益的难堪和窘迫。这就是说，在现代社会生活中，公共权力与公众利益的关系问题不是一个学术理论问题，而是一个实践问题。已有的理论，无论是资产阶级的契约论、人权论，还是无产阶级的唯物史观，都足以说明公众利益对公共权力的规定性和公共权力对于公众利益的依赖性。但是在实践中，公众利益依然难以有效控制和防范公共权力对自身的侵犯。显然，如果不是公众利益出了问题，那就只能是公共权力出了问题：或者是公共权力的设置本身没有抑或不能体现公众利益，即公共权力的结构形式不能保障公众的民主权利；或者是公共权力的分配导致公众利益的分裂，即公共权力的不当划分引发不同的局部利益之间和局部利益与全局利益之间出现冲突和对抗；或者是公共权力的蜕变导致私人利益对公众利益的侵蚀，即公共权力被别有用心的私人窃取用以谋取私利，也就是通常所说的权力腐败。上述三类问题具有极不相同的性质，因而需要采取根本不同的实践对策：第一类问题需要通过政治民主化进程来解决，在开展政治文明建设过程中构建合理的公共权力结构，以保证“还权予民”；第二类问题需要通过优化公共权力的功能来解决，采取正解处理人民内部矛盾的方法来协调各方面的利益，以最大限度地实现共同利益；第三类问题只能通过强化监督机制来解决，只有构建起周密、完备的权力监督体系，才能够有效地防范权力腐败。
整体利益与个体利益的关系问题，通常被认为是道德生活领域中的特有问题，其实这是不确切的。从人类生活进入文明时代开始，整体利益与个体利益的关系问题就被提升为政治问题，构成为公权力与私权利关系中的重要结构内容：因为公共权力自身和对象都无法违避个体与整体的关系问题。
首先从公权力自身来看。公共权力虽然是共同体全体成员的共同权力，但是迄今为止它通常需要由某个或某些个体来做代表。因此，个体与整体的关系就自然而然地成为公共权力内部的结构关系。我们知道，在原始共同体时代，保持公共权力内部个体与整体的一致性是不成为问题的。自从人类进入私有制时代以来，由于个体利益与整体利益的分离和对立，如何保持个体与整体的一致性也就成为公共权力之为公共权力的关键因素之一。当作为公共权力代表的个体自觉或被迫按照整体——全体成员——的意志行事时，公共权力就是服从于和服务于公众利益的公权力；相反，当作为公共权力代表的个体背离整体——全体成员——的意志行事时，公共权力就可能不再是服从于和服务于公众利益的公权力了。不难看出，这里的关键是作为公共权力代表的个体——当其个人的私利与共同利益不相一致的时候——，他的行为方式的性质将直接决定他所掌控的权力的性质。这正是公权力在现代社会生活环境中所遭遇的最严峻的挑战之一。
其次从公权力的对象来看。公权力的行使对象也就是公权力的服务对象，尽管在极权主义条件下曾出现过二者的分离，但在现代社会大多公认二者的一致性。不管就公权力的行使对象讲，还是就公权力的服务对象讲，都有一个个体与整体的关系问题。从本质和根源上讲，公权力是以全体成员即整体为对象的；但从现实形态上讲，公权力总是以部分成员即个体为对象的。例如，一项政策的出台和落实，总是以对不同社会成员的区别对待为基础和实际内容，因而不可能不在事实上把公权力的对象限定为部分特定的社会成员。这样一来，公权力对象上的区分就成为自然而且普遍的现象，从而也就使公权力必须经常面临个体利益与整体利益之间的分歧和矛盾。
从原则上讲，公权力必须维护和保障全体成员的整体利益，这是没有异议的。但是，全体成员的整体利益总是以全体成员的个人利益的整合形态表现出来的，离开了每一个成员的具体的个人利益，社会整体利益就是一名空话。换言之，确认和保障全体成员的个人利益是维护和保障全体成员的整体利益的前提和基础。诚如马克思所说：“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。” [7]（P24）“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。” [8]（P276）在相当长的一段时间中，我们一直重复着整体利益对个体利益具有决定作用的真理，而对于个体利益决定整体利益的真理却视而不见、讳莫如深。然而，生活的现实是不依人们的意志为转移的：个体利益总是以这样或那样的方式来制约公权力，并进而对整体利益产生决定性的作用。正如当代德国经济学家、政治学家艾哈德所说，个人自由是“任何人不得侵犯的基本权利”，“生产者的自由竞争，消费者的自由选购，以及个性的自由发展等原则，比任何形式的国家指导或国家管制，更能保证经济与社会的进步。” [9]（P16、55）事实上，公权力是私权利的两端——个体利益与整体利益之间——的中介环节，或者从个体利益的需要出发来维护、增进、分享、损害整体利益，或者以整体利益的名义来保障、增进、损害个体利益。不管在何种场合，公共权力都必须面对和处理公众利益的内在矛盾，亦即整体利益与个体利益的矛盾，这也正是公共权力在现代社会生活中的基本功能和基本价值。
不同个体利益之间的关系问题，通常也是公权力最能体现自身性质和功能的领域之一。在现实生活中，不同个体之间的利益共同性与利益差异性的矛盾是普遍存在的。诚如恩格斯所说，“人们通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造自己的历史，却不管这种历史的结局如何，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样影响所产生的结果，就是历史。” [5]（P243-244）正是由各种各样的个体利益之间的相互作用，以及不同个体之间的利益共同性与利益差异性的相互作用，才构造了现实的社会利益关系及其演进过程。在这种利益关系的建构和演进过程中，公权力不仅应当成为不同个体利益的卫护者，而且必须成为不同个体利益的裁决者。在现实生活中，公权力如果坐视正当的个体利益受损而漠不关心，或者对某种个体利益做不适当的偏袒，这不仅是公权力行使者失职、渎职的具体表现，也常常会成为引发社会矛盾的直接导因。因此，能否以全体成员认可的公正的原则来对待各种不同的个体利益，乃是公权力能否成为公权力的又一显著的标志。
总之，公权力正是在处理与各个层次的私权利的关系中，才得以确立并发挥功能的。不能面对并善待私权利的公权力是毫无现实意义和实际价值的。
政治伦理学的考察
恩格斯曾经指出，“自然发生的共同体的权力一定要被打破，而且也确实被打破了。不过它是被那种在我们看来简直是一种堕落，一种离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落的势力所打破的。”这种势力就是剥削阶级，就是他们的“最卑下的利益”、“最卑鄙的手段”。[5]（P94）
剥削阶级把属于社会共同体全体成员的公共权力窃为己有，从此开始了公共权力异化为国家权力的历史。在这一历史进程中，统治阶级以虚假的社会共同体的代表的名义行使公共权力，宰制民众利益，进而引发了公权力与私权利长期对抗的历史。
在剥削阶级占统治地位的社会中，公权力在实质上属于国家权力，也即统治权、压迫权。就此而论，剥削阶级掌控的公权力是缺少道德价值的。但平心而论，在不少场合，剥削阶级掌控的公权力不仅对统治阶级内部的争端和纠纷、而且对整个社会的争端和纠纷具有协调的功能。这就是说，在剥削阶级占统治地位的社会中，以国家权力形式表现出来的公权力也在一定程度具有管理权的性质。国家作为统治阶级的工具，“是统治阶级的各个个人借以实现共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。” [7]（P 69）于是，国家权力在处理统治阶级与被统治阶级利益矛盾的同时，还必须调节统治阶级内部的利益冲突，因此形成的相关公共政策和行政行为，同样可以也需要进行政治伦理学的判断和考察。应当指出的是，随着历史的前进，后起的剥削阶级无论是在政治水平上，还是在文化素质上，都较先前的剥削阶级有明显的进步，从而在运用公权力实施社会管理方面有可能赢得前所未有的声誉。现代资产阶级在这方面取得的成就，就是一个较好的例证。这一情形，不可能不对公权力的伦理分析和道德判断产生影响。
对作为管理权的公权力的伦理分析和道德判断，存在两种不同的标准：其一是看对维持政治稳定的价值；其二是看对增进公众利益的价值。二者虽然具有一定的联系，例如政治稳定可能有助于公众利益；但也具有原则的区别，例如政治稳定可能无益于公众利益。
公权力对于政治稳定的保障作用，是以国家权力形式表现出来的公权力的基本功能之一。一方面通过对利益矛盾的调节来达成政治力量的均衡，另一方面通过对破坏势力的限制和打击来维持正常的政治秩序。政治稳定是统治阶级的愿望和利益所在，但并不一定符合全体社会成员的共同利益，尤其不一定对被统治阶级有利。因此，以国家权力形式表现出来的公权力对于政治稳定的保障作用，从一开始就具有两重性：对统治阶级利益的维护，可能有益于其他社会成员的利益，也可能有害于其他社会成员的利益。因此，公权力对于政治稳定的保障作用并不具有绝对的、永恒的道德价值。
公权力对于公众利益的促进作用，是任何形式的公权力的根本性职能。以国家权力形式表现出来的公权力之所以仍然会被人们视为公共权力，其主要原因也就是因为它在一定阶段上和一定程度上仍对公众利益具有促进的作用。例如，新兴剥削阶级在其上升时期，或者当剥削阶级的开明代表执掌政权时，大多能在一定程度上表达并照顾同盟阶级和其他相关社会阶层的利益，因而使公权力的行使能够对公众利益产生一定的促进作用。就此而论，以国家权力形式表现出来的公权力，因其对公众利益具有某种程度的促进作用而具备相应的道德价值。可以认为，它对公众利益的促进作用越明显，它所具有的道德价值也就越显著；反之亦然。
显然，在上述两种场合中的公权力之所以具有值得肯定的道德价值，归根到底仍然在于它对公众利益的确认和维护。换句话说，即便是在公共权力异化为国家权力的情形下，公众利益仍然是公权力的道德价值的根源，对待公众利益的态度仍然是检验公权力是否具备、以及在何种程度上具备道德价值的标准。对此，儒家思想家和近现代资产阶级进步学者都有较为清醒的认识。从孟子“民为贵、社稷次之、君为轻”的观点，到梁启超“有益于群者为善，无益于群者为恶”的论断，都可以证明。
在存在国家权力和阶级统治的条件下，作为管理权的公权力之所以具备值得肯定的道德价值，关键还在于作为操纵公权力的统治阶级及其代表人物能够在一定程度上约束和限制自身利益。为了避免因为自身利益的过度膨胀而太多地侵犯公众的利益，以至导致政治危机，统治阶级及其代表人物一方面会冠冕堂皇地倡导“先公后私”、“大公无私”之类的道德诫律，另一方面也或多或少地会在实际上节制自己的私利和贪欲，从而稍稍改善自己的道德形象。毫无疑问，在这种条件下的公权力所能够具有的道德价值总是极为有限的。按照布坎南的分析，在充当集体决策角色中的个人选择行为与结果之间并不存在联系，因此集体决策基本上是不负责任的。[10]（P263-240）所以，即便是在民主体制中，公权力究竟能在多大程度上代表公众利益从而具有道德价值，依然是一个值得研究的问题。
可以令人宽慰的是，国家权力不会是永恒的，一旦当国家权力回归为社会权力，公共权力最终将重新成为全体成员共同的权利，从而大大提升作为社会管理权的公权力所特有的道德价值。社会主义的实践已经证明，国家权力回归为社会权力、公共权力的过程将会是漫长而艰难的过程。我国的社会主义政治文明建设，从本质上说就是为了逐步实现这一长期而艰巨的任务。从邓小平的“三个有利于”，到“十六大”的“三个代表”，都极其明确地规定了实现这一任务的方向和要求。在实现这一任务的进程中，公权力与私权利的辩证关系及其发展规律将会被人们了解和掌握，从而可以不断地把正确处理这一矛盾的政治必然性转变为正确处理这一矛盾的道德自觉性。
（原载《政治与伦理——应用政治哲学的视角》，录入编辑：乾乾）