【邱仁宗 等】就联合国机构关于关闭强制性监禁戒毒中心的联合声明向我国政府建议书

 

第一部分 联合声明及我国政府的应对选项

一、联合国12个机构的联合声明

2012年3月，12个联合国机构[i]联合发布了《关闭强制拘禁戒毒中心和康复中心的联合声明》（附件1），签署这份《联合声明》的联合国机构号召存在强制拘禁戒毒和康复中心的国家毫无迟疑地关闭这些中心，释放被拘留人员。并在社区为需要这些服务的人，在自愿、知情基础上，为他们提供适合的卫生保健服务。这些服务应该包括以科学证据为基础的药物依赖治疗，艾滋病和结核病预防、治疗、关怀和支持；以及针对身体暴力和性暴力的卫生、法律和社会服务，以使他们能够重新回归社会。

二、对联合声明的解读 

这一联合声明的提出，是基于下列的事实和证据：

（一）世界各国数十年的经验表明，对使用毒品采取刑罪或惩罚的政策效果甚微，毒品使用者人数以及主要毒品使用量不降反升，毒品使用人群与毒品使用相关的健康问题日趋严重，需要重新审视既往政策并探讨新的应对策略[ii][iii] 

在联合国“单一麻醉品公约”签订50年、尼克松总统启动禁毒战争40年后，全球虽然花费了巨额投资，但无论是在减少毒品供应还是在减少毒品需求方面，都没有看到明显的效果。而且由于缺乏有效制约和监督机制，这种政策在实施过程中极易导致公权力的滥用和侵犯人权，这类事件在全球范围内的强制拘禁戒毒机构内都屡禁不绝。这些问题在由19名政要、顶级专家、企业家等组成的全球毒品政策委员会[iv]2011年的《反毒之战》报告中均有详尽分析[v]，并在总结经验基础上提出了制订毒品政策的4项原则[vi]。（附件2）。 

（二）过去20余年的神经生物学和神经行为学研究证明，所谓的“吸毒成瘾”就是药物成瘾的一种，是一种慢性复发性脑疾病

“吸毒成瘾”（使用阿片类药物以及其它精神活性物质成瘾）者偏常的思维和行为，都是特定脑区受损的症状，因而“吸毒成瘾”者是脑部受到这些“毒品”损伤的病人，全球的科学研究证据表明，帮助这部分人的有效办法是采用经过临床证明有效的药物并结合心理、行为和社会的综合性治疗方法，而不是对他们实施“惩罚”和“监禁”。

三、我国政府对待《联合声明》的可选择应对方式 

目前有三种应对方式可供我们选择：

 选项（一）：完全不理会联合声明

这种应对方式实为下策。如果我们完全不理会联合声明，这就意味着我们无视这数十年积累的科学证据，无视这数十年来禁毒战争和现行政策事倍功半的事实，说明我们违背了我们长期信守的实践是检验真理标准以及科学决策的原则，这不是一种摆事实、讲道理的理性态度。 

那么，我们是否可以以“文化特殊性”作为论据来为我们不理会联合声明辩护呢？我们认为不能。首先要看在毒品政策或措施方面，有哪些是与文化有关，哪些与文化无关。吸食毒品后，毒品对使用者脑部的损害或成瘾的事实是与文化无关的，这是一个神经生物学问题，处于不同文化情境的毒品使用者的大脑结构和功能及其病变与文化也没有关系。即使是与文化有关的毒品政策，数十年的实践证明，这种政策未能使毒品使用量下降，也未能使毒品使用者减少，反而使得与毒品使用相关的健康问题在毒品使用人群中日趋严重，这一不争的事实并未因文化差异而有所不同。唯一我们可以用文化来解释的是我们强调个人对社会的责任，但是西方文化并非不重视个人对社会的责任，目前国际上对毒品采取种种降低伤害的政策无一不是考虑如何减少对社会的伤害，因此不能用个人对社会的责任这一点为强制拘禁的戒毒政策辩护。 

选项（二）：立即关闭我国目前的强制隔离戒毒所

立即关闭我国强制隔离戒毒所多有不可行之处。广大的参与强制隔离戒毒工作的人员，在观念没有转变之前，难以理解关闭这类戒毒所的必要。人们也有理由顾虑，立即关闭这类戒毒所，可能给毒品使用者，尤其给贩卖者、生产者一个错误的信号，认为毒品可以合法化了，从而给社会带来冲击。更重要的是，近年来不少强制隔离戒毒所已经从仅只是为毒品使用者提供脱毒治疗逐渐向为他们提供药物依赖治疗和心理社会康复的转变过程之中，在这种状况下提出“关闭”这些强制隔离戒毒所可能为服务提供者所不能接受。

选项（三）：也就是我们准备建议的应对方式是，按照《联合声明》的精神，努力使这些强制隔离戒毒所转变为“药物依赖医疗、关怀和康复中心”[vii]。这种转变需要我们要勇敢地去面对过去政策失效的事实，承认目前对成瘾者的政策难以为继，需要政策的改革，但这种改革需要以最低的社会成本进行。其好处是，既能达到《联合声明》的要求，又能使社会更加稳定，避免改革可能带来的过度冲击，或者可使这种冲击引起的负面影响最小化。而我国最近几年来在一些强制隔离戒毒所贯彻“以人为本”的经验，已经使这种转型具有初步的可能性和可行性。如果转变成功，我们将来不仅可收治阿片类药物的成瘾病人，还可以收治其它精神活性物质（合成毒品、酒精等）成瘾的病人等等，使之成为名符其实的以公共卫生和权利保障为导向、成为社区提供健康服务的药物依赖治疗、关怀和康复中心（Center for Treatment, Care and Rehabilitation of Drug Dependence）。

 

第二部分  反思政策，转变观念—

改革毒品政策的科学根据和现实需求

 

对我国以强制隔离戒毒所[viii]为核心的禁吸戒毒体制改革的关键是转变观念，树立科学的态度，尤其是积极研究吸收国际上的最新科学研究成果，并结合中国的现实，探寻改革的适当路径。

纵观全球毒品战争的失败以及我国禁毒工作中所面临巨大现实挑战，其根源都是因为缺乏科学根据和观念错误，这使得我们在工作中虽然作了很大努力，但却往往事倍功半。 

需要确立的观念之一：吸毒成瘾是慢性复发性脑疾病 

药物[ix]（drug）是指作用于神经精神系统、影响精神功能（情绪、认知、意志和行为）的精神活性物质（psychoactive substances)。这其中可滥用的（abusable）作用于精神的药物，是使人感到快乐、愉悦而不是用来治病的药物[x]。这些作用于精神的药物滥用后会引起中枢神经系统、心血管系统、呼吸系统、消化系统结构和功能的损害，发展为成瘾，即使用者不顾药物对社会和个人产生的显著负面后果，出现不能自我控制的、强迫性的觅药行为和使用药物的行为，通常的自律和良心的约束已不管用，使用者会采取常人看来是不可思议的，危害个人、家庭及社会的行为。 

经过数十年悉心的科学研究，科学家已经获得充分的科学证据，证明吸毒成瘾是一种慢性复发性脑疾病。成瘾者由于长期服用对精神有作用的物质，使他们的脑的结构和功能受到严重损害，进而使得他们产生非个人的意志能够控制的行为。 

对成瘾的科学研究由于神经影像学的发展而发生决定性的转折[xi]。科学研究发现，成瘾有其神经生物学基础，是与有精神作用的可滥用药物对若干脑区以及神经递质及其通路的损害有关[xii]，这些损害使成瘾者行为发生异常改变。[xiii] [xiv] [xv] 科学研究的进展彻底改变了我们对药物（“毒品”）滥用和成瘾的原有观念。Leshner[xvi]于1997年首先提出，成瘾是一种慢性复发性脑疾病。其特点是强迫性的觅药行为，尽管出现了负面结果但仍然滥用药物，大脑的结构和功能持续发生改变，使得成瘾者在戒毒后容易复用[xvii] [xviii] [xix]。 

根据科学证据，我们可以作出结论说，成瘾（包括使用尼古丁、酒精、大麻、可卡因、苯丙胺和海洛因等所有可滥用的有精神活性作用的药物）是疾病，不是罪行。药物使用者违法犯罪是因为服用药物使他们产生异常的思维（如幻觉、妄想）和非理性甚至非法的行动（如抢劫）；他们需要药物缓解由于神经系统损害出现的戒断症状（强迫性觅药行为）；他们需要钱买药物（偷抢钱财）；他们出现自我毁损行为（药物所致的精神障碍）。  

需要确立的观念之二：毒瘾者是自主能力严重受损的病人

将非法药物（“毒品”）成瘾者当作“罪犯”或“违法者”对待给予惩罚，其前提除了认为成瘾不是疾病外，还认为药物滥用和成瘾者有完全的自主性[xx]；另一种相反的观点则认为药物滥用和成瘾者完全没有自主性[xxi]。对成瘾者的心理行为研究表明，他们不是完全没有自主性，也不是与正常人一样具有完全的自主性，而是自主性严重缺损。他们不仅花费时间和努力来寻求药物，而且也设法和努力停止消费药物，回归正常[xxii]。人类有趋利避害的本能，成瘾者由于社会化严重不足，因此他们在被拘禁、受惩罚时，便会更加渴望使用毒品来缓解受压感[xxiii] [xxiv]。 

因此，当毒品成瘾者在戒断症状发作时，其强迫性觅药行为不是他们能自主选择的，是他们脑的结构和功能受到损害所直接驱使的，因而他们不能对其行动及后果负有道德和法律责任。但当他们药瘾得到满足，自主能力或理性得到恢复时，他们应对他们所选择的行动及其后果负责。

需要确立的观念之三：为毒品成瘾者提供自愿的、知情的、以科学证据为基础的、权利平等的治疗服务是帮助他们摆脱毒品的关键

既然毒品成瘾是疾病，合适的办法就不应该是惩罚，而是提供药物治疗、心理行为治疗和社会支持、关怀等综合性服务[xxv]。

国际上的研究和成功经验显示，吸毒成瘾的治疗需要多元化，药物治疗是治疗成功的第一步。同时，必须为吸毒成瘾者提供心理行为治疗和社会支持，没有单一的方法可以治疗所有吸毒成瘾者。药物依赖治疗必须方便可及，必须照顾到患者的多种需求，病人对治疗提供者和治疗机构的信任和满意度是治疗成功的基础。对吸毒成瘾的治疗应当以科学证据证明为有效的疗法为基础，要以平等待人的态度对待他们，像关怀患其他疾病的患者一样关怀他们，并且应当是自愿的和知情的。 

在社会转型过程中，我们要做好对弱势群体的救助工作，尽可能减少他们所受的伤害和不公正待遇，坚决落实“以人为本”、重视民生，建设和谐社会的方针，就会预防一些弱势群体中的人去接近这类药物，这是社会进步和精神文明的具体体现。

需要确立的观念之四：“刑罪化”或“违法处罚”不是对待“成瘾者”的合适政策，也不是遏制毒品泛滥的合适手段

我国法律将吸食、注射毒品列入治安管理处罚的范畴[xxvi]，而持有、运输、买卖和向他人提供少量毒品亦然[xxvii]。运输、贩卖一定数量以上毒品时则构成犯罪，累计的零包贩卖也属于打击之列[xxviii]。

刑罚或违法处罚的好处是可以抑制毒品的使用和成瘾，但其代价巨大，弊大于利：（一）作为刑罚或违法惩治往往事倍功半，不成功的原因之一是，如果有强有力因素驱使许多人去使用药物，那么这种惩罚是无效的（所谓“法不责众”），实际上只能处罚和监禁其中一小部分人，例如我国登记在册的吸毒者只是一部分。（二）催高药物价格，执法越严，价格越高。（三）高价格意味高利润，生产、贩卖集团为了谋取高利润，不惜采取一切手段，包括暴力。抓捕了贩卖者，很快有人填补空缺。“重赏之下，必有勇夫”。使用者则更加困苦，受强迫性觅药行为驱使，为了获得药物，他们只能通过参与违法犯罪活动才能获得毒品。巨大利润可用来引诱执法人员和官员腐化。（四）给药物使用者贴上社会标签导致污名化，促使药物使用者行为角色化。WHO进行的国际调查表明，在14个社会中，药物成瘾是18种疾病和残疾中最受歧视的。（五）药物使用者（毒瘾者）被作为社会敌人对待，他们被妖魔化，执法力度越大，越容易侵犯个人权利，也越容易导致执法人员滥用职权，因而将使用毒品、拥有供自己使用的少量毒品，甚至种植、生产、购卖为自己服用的少量毒品去罪化或者去罚化就成为国际上立法的趋势[xxix] [xxx]。 

对于人们使用可滥用药物，是否可以采取强制的治疗措施呢？当成瘾者处于有行为能力状态时，对其进行治疗应获得其知情同意，同时向其说明在一定条件下强制治疗的必要性。当成瘾者处于不能自主决定阶段时，在一定条件下不排除进行强制性治疗或强制性实施已经同意的治疗计划，但在强制治疗后行为能力应定期重新评估，如评估其有行为能力则可在强制治疗后补行知情同意程序[xxxi]。这种知情同意被称为“过程同意”，在其中将成瘾者与治疗者之间的关系看作伙伴关系，要求不断协商；不断测评病人行为能力，不管最初测评结果如何；知情同意是一个合作过程，而不是对病人的一次性的权威判断；对病人的治疗需要作出个体化的、以证据为基础的决定。[xxxii]

 

第三部分  建议

建议一：综合评估强制隔离戒毒所的状况并形成改革研究报告 

由全国人大法工委、国务院法制办、司法部、公安部和卫生部以及外部独立专家联合组成独立评估团，在我国东、南、西、北、中部地区各选一至两处强制隔离戒毒所[xxxiii]进行调查评估，评估目前采用的治疗方法是否有效，有多少人接受这样的治疗后成功摆脱了毒品，从公共卫生经济学角度评估强制隔离戒毒投入产出比以及和复吸率间的关系。从法律和人权保障的角度评估其所提供的公共卫生（尤其是艾滋病和丙肝）服务质量和对于在押人员的基本权利保障状况，从而对今后全国范围内的强制隔离戒毒所依照国际标准和公共卫生导向，进行规范化管理和进一步转型工作做好思想和实践储备。

建议二：推动现有的强制隔离戒毒所转型升级，提升规范化管理水平 

（一）现有的强制隔离戒毒体制对于戒毒和预防及缩小吸毒造成的社会危害性做出了一定贡献，但存在着制度性缺陷。为了弥补这种缺陷，一方面需要提升并规范现有戒毒所的管理水平，另一方面需要鼓励社区的、民间的戒毒中心的积极参与，并进一步推动现有的戒毒所转型。

本建议书所指的转型的目标，是指在提升现有戒毒所管理水准、规范其管理程序的基础上，逐步将其转化成对吸毒成瘾者进行治疗、关怀和康复的医疗和社会服务型机构，从而使其更加具备公共卫生导向，并符合国际通行的权利保障的基本原则。该类型的机构可定名为：药物依赖治疗、关怀和康复中心；

    （二）无论是现有的戒毒所还是社区或民间的戒毒中心，其配备的工作人员应当以医务人员（或者受过良好医务训练的人员）以及社会工作者为主（比如2/3），司法人员或者公安人员为辅。我们建议，应当规定每个戒毒所的医务人员都应该受到正规的、药物依赖治疗专业的训练，并持证上岗；社会工作者的录用也应当达到一定的标准，并接受基本的医学及心理学等相关培训；具体办法可由卫生部协同司法部、公安部、和民政部制定；

（三）按照药物依赖的医学标准对病人进行诊断和治疗，公安人员在确定具体的毒品使用者是否成瘾者时，需要得到并出具明确的、以证据为基础的、独立的、有合格医生资质的人士/单位出具的医疗诊断书，仅仅凭借体内含有毒品成份、使用毒品行为和有吸毒史[xxxiv]、以及公安人员的经验判断，不能成为吸毒成瘾的认定依据； 

戒毒所和社区戒毒中心在接纳吸毒成瘾者时，应当负有审查诊断证明的义务，如果无法出具合格的诊断证明，戒毒所和社区戒毒中心应当拒绝接纳该吸毒者进所/中心； 

管理这些机构的公安部、司法部和卫生部应当联合制定更为详细的、有可操作性的吸毒成瘾者进入戒毒所/中心的条件、程序、定期治疗效果评估制度、康复进展状况报告等制度性规定，以及离开戒毒所/中心、转入社区康复的条件和程序等；并规定吸毒成瘾者有选择进强制性戒毒所还是去社区或其他自愿戒毒医疗机构进行治疗的权利。

（四）、戒毒所/中心应当提供药物治疗[xxxv]和心理、行为治疗，并关注成瘾者家庭和社会支持、康复、文化学习、职业培训、正当娱乐和体育锻炼等因素；有效降低传染性疾病尤其是艾滋病和丙肝病毒在接受戒毒者当中的传播；提倡对于艾滋病病毒感染者和病人的“分流制”管理，即允许他们离所治疗[xxxvi]。

2013年4月7日，中华人民共和国司法部颁布了《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》，并将于2013年6月1日起施行。其中第五章和第六章规定了强制戒毒所内的治疗康复和教育，第三十七条做出了分流制的规定[xxxvii]。该规定注意到了强制戒毒所内出现的问题，并试图有所改变，这是值得欢迎的。但强制戒毒本身需要改革，不是未来的发展方向，其大规模建设所耗费的社会资源和由此引发的社会问题，尚未为规定起草者注意，这是非常令人担忧的。 

建议三：逐步推广有民间及多元化社会力量举办的药物依赖治疗服务 

目前，我国的吸毒成瘾治疗几乎完全是由政府包下来，社区、社会团体、民间组织参与的空间非常有限。虽然我国目前大力推广的美沙酮维持治疗起到了令人瞩目的成就，但大一统的、几乎是占主导地位的强制拘禁戒毒模式是不可能满足不同类型吸毒成瘾者需求的。当今，我国社区的民主法治建设正在走向一个新阶段，社区正在开始朝着“自我管理、自我服务、自我教育”的方向发展。因此，戒毒工作应尽可能多地给社区、慈善机构、社会团体、志愿者组织、民间组织、宗教组织以更大的工作空间，让它们发展有效的和多元化的戒毒模式[xxxviii]。

（一）制订全国性的“药物依赖治疗、关怀和康复中心”的章程、治理规范、标准治疗和工作人员行为守则（constitution, norms of governance, standard of care, and code for conduct），建立由中心各参与设立方代表参加的董事会或指导委员会，建立统一的管理和监督机构。

（二）中心接受药物依赖服务的家庭监督、社会监督。中心应当定期或不定期组织家庭成员、媒体和民间组织代表参观、座谈，听取意见。通过社交媒体加强透明度并加强和社会各界人士、网民的沟通。 

（三）中心的经费支持可参考“中华人民共和国精神卫生法”。经费可由中央和地方政府资助，并鼓励民间公益性基金会、企业和慈善人士的参与，放宽境外专业组织或者慈善机构进入门槛。出资方每年对中心的管理方式、服务质量和治疗效果、成本效益等进行评估，从而决定下一年度的经费投入。中心是非营利性的公益机构，但中心可以适当要求戒毒者支付占总成本一定比例的费用[xxxix]。向政府或者其他社会各部门筹集资金以弥补剩余的成本费用，费用的使用应当透明化。

建议四：修订相关法律，理顺现行戒毒体制

参照联合国12个机构的联合声明的建议以及全球禁毒政策委员会报告中的原则和建议，在充分调研的基础上，在适当的时候，尽快启动修订《中华人民共和国禁毒法》等一系列法律法规的程序，明确强制戒毒、社区戒毒、自愿戒毒和社区康复的关系和程序，减少现行法中不甚合适、过于模糊、易被误用或滥用的规定，从而更为有效地治疗患者，保障人权，打击犯罪。

 

建议起草人：

邱仁宗，中国社会科学院哲学研究所研究员、应用伦理学研究中心名誉主任，原卫生部卫生政策和管理专家委员会委员，医学伦理专家委员会副主任委员，联合国艾滋病防治署艾滋病与人权专家委员会委员

翟晓梅，中国医学科学院/北京协和医学院人文社会科学系主任、生命伦理学研究中心执行主任，中国性病艾滋病协会伦理工作委员会主任文员，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会理事长，

贾平，律师、法学家，公共卫生治理项目执行官，达沃斯论坛代表

李建华，云南省药物依赖防治研究所所长

韩跃红，昆明理工大学社会科学学院教授、前院长，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会常务理事

张瑞宏，昆明医科大学人文学院院长、教授，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会常务理事

刘巍，北京陈志华律师事务所律师

 

 

附件：

1、联合国12所机构联合声明2003版新.doc

2、全球毒品政策委员会禁毒报告.doc

3、李建华 阿片依赖的神经生物学及吸毒成瘾的预防与治疗.doc

4、贾平 强制戒毒法律概览及评述.doc

5、刘巍 规范动态管控与尿检的关系.doc

6、邱仁宗 有关药物依赖的科学报告2003版新.doc