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现实关切

【李建华 张效锋】社会保障伦理:一个亟待研究的领域

一、社会保障伦理的内涵及研究的必要性

“社会保障”(英文为Social Security)这一概念,1935年在美国《社会保障法》中首次使用,1944年为国际劳工大会正式采用,此后逐步扩展到世界其他地区,被愈来愈多的人接受和使用。社会保障是一个动态的概念,随着社会结构的变迁,其涵盖的范围也随之变化。我们认为,社会保障首先是生存保障,它解决人们最基本的生存问题;其后是安全保障,为群众分担养老、医疗、工伤、失业风险;再后是生活保障,为人们提供广泛的社会福利,使民众从最低生存走向优雅生活。社会保障是一种责任分担机制,需要国家、社会、个人多层次、多支柱的配合。由于它涉及共同体德性、社会连带思想以及社会幸福、个体德性等伦理因子,因而也赋有着伦理意蕴。本文将社会保障伦理界定为:对社会保障实施中出现的社会关系和伦理关系进行规定,为社会保障主体提供行为规范和价值准则;其范围涵盖社会保障理念的人道性、社会保障制度的正义性、社会保障管理的效率性等。社会保障伦理是一种不同于政治伦理、行政伦理、经济伦理、职业伦理等的特殊伦理形态;它以契合人的自然属性为准绳,以践行社会基本伦理规范为要义,以反映时下共同体德性为基准;是法理与伦理的合流,自律与他律的统一。社会保障伦理研究的必要性主要表现在理论和实践两个层面。

从理论层面而言,社会保障绝非仅仅是一个手段或工具,它内在地关涉到理性价值的追求问题,体现着国家作为一个伦理实体存在的价值导向。社会保障伦理是政治道德的重要组成部分,是社会保障活动中的道德、价值追求及其实现;它彰显着共同体德性,服膺和践履着人类社会的基本道德原则。社会保障如果缺乏相应的伦理指向,它将成为缺乏灵魂的盲动,使处于宇宙之轴地位的人降格到工具层面,甚至蜕变为规训穷人的工具和怀柔弱者的手段。与此同时,就其本意来说,社会保障是社会的保障,它不仅仅是国家的保障,更不单单是个人的保障,这就意味着它应当遵从社会的主体资格,发挥社会的风险共担、同舟共济的品性。在现代社会,虽然人们的个体意识日益觉醒,但社会绝不是由原子式的个体生硬拼凑而成的,而是一种有机体。如果社会蜕化至集体失语盛行、社会责任意识淡化、毫无温情及社会冲突加剧的境地,那么可以想象,人们是很难享受到幸福的。因此,社会保障伦理是一剂有助于医治现代化进程中社会扭曲发展的良药。此外,社会保障也涉及个体德性,牵涉社会保障行为主体各自的德性。在社会保障活动中,如何规避个人的逆向选择,弱化个体的道德风险,防止公共利益异化为私人利益,是很值得深究的问题。在这方面,尽管可以采用规避设置进行预防,但是只有他律的作用显然是不够的,还要问询于个体自律,因而社会保障伦理的建设便不可或缺。而这一点,恰恰是热衷于研究社会保障工具理性的现行社保理论所一直忽略的。最后,我国社会保障的理论探讨目前在很大程度上忽略了社会保障本身的伦理意蕴,某些社会保障设置没有充分考虑到人之自然性,这些方面都是需要加强的。

从实践层面来看,社会保障伦理研究的必要性表现在:社会保障直接关系到社会成员的生老病死。在现代高风险社会中,人们的抗风险能力下降,应当依靠社会保障来实现整个社会风险的责任共担;我国现阶段贫富差距越来越大,家庭保障、土地保障的作用日渐式微,此时社会保障的采行可作为打破城乡二元体制的有利契机;在美国次贷危机影响下,我国出口受阻,必须转为依靠内需,而要想让人们敢于消费,必须解决人们的后顾之忧,因而社会保障的建立健全于此也可发挥重要作用。

二、社会保障的本质及其伦理内生性

从政策视域进行分疏,社会保障属于公共政策范畴,它是政府为社会成员的基本生活提供安全保障的工具。由于公共政策本质上是利益的分配,因而社会保障的本质是:政府聚集社会资源并以此为凭借对各种利益关系进行梳理。然而,社会保障作为一种利益调节工具,很大程度上却异于政府所使用的其他治理工具,有着自己鲜明的伦理特质。这种伦理特质要求政府在实施社会保障时不能仅仅追寻工具理性,而应将重点放在价值理性上。社会保障的伦理特质是内生的,这种内生性主要表现在以下四个维度:

首先,社会保障和伦理在发生上有着同源性。如上所述,社会保障的本质是对利益的分配。就其社会属性而言,社会保障的内在使命在于对人与人之间的利益关系重新进行排列组合,将利益冲突限定在可控范围之内,并寻求将利益矛盾消融化解的途径。国家制定一系列社会保障制度、规范、条例,无论其形式如何,其实质内容都是再现、确认和调整社会生活中人们的利益关系。而伦理道德作为当下社会的一种行为规范、道德指引以及价值取向,是对经济关系的体认和显现。个体对各种行为进行价值判断和道德评价时,其辨别真善美、区分假恶丑所依据的各种标准和准则受到各自利益的影响,由此衍生出各种具体行为。这就表明,利益关系是社会保障和伦理发生的共同基础之一。

其次,社会保障自身蕴含着合道德性。一方面,社会保障因承载着手段善而使自身蕴含着合道德性。善可分为内在善和外在善。内在善又称作目的善或自身善,外在善又称手段善。很明显,社会保障属于外在善或手段善,因为它本身并非人们想要的,它的价值在于给人们带来保障基本生存、安全感以及优雅生活的必需品。另外,对于国家而言,它本身就是作为一个伦理实体而存在的。在国家伦理实体的义务方面,它必须以共同利益为取向,其行为必须合道德性;因而社会保障作为一种善的手段,正是国家作为一伦理实体对其义务的服膺和践履。另一方面,社会保障的发端也因具有伦理特质而使自身蕴含着合道德性。“人类社会源远流长的扶弱济贫、友谊互助的道德观念,产生了作为社会保障制度雏型的英国的《济贫法》和‘友谊社’。”(丁成荣)中外社会保障的发端都源于这种人道性的、社会互济性的慈善、布道思想。尽管这种思想带有对他者怜悯同情的色调,伴有自上而下的施恩色彩,但其动机却给社会保障定下了合道德性的基调。

再次,社会保障以伦理原则为价值指引。社会保障和伦理都是以“应该”和“不应该”作为自己的参照系,并以此来抉择有所为和有所不为。社会保障的各种制度安排、机制设计必须以一定的伦理原则作为基础,因为政府必须考虑到这些安排和设计是否为时下的道德所肯定和认同,如若它们与社会的伦理规范相背离,就会缺失存在的合理性而得不到社会的认同。所以,社会保障伦理必须充分考虑人的自然属性,践行社会的基本伦理规范,反映时下的道德要求。在此种意义上,社会保障以遵守人道、正义、效率等伦理原则为价值取向,并以此来规范和引导自己的实践。

最后,社会保障的终极关怀是人的全面发展。我国改革开放30年来经济增长迅猛,GDP不断翻新,但是经济增长不等于经济发展,因为经济发展不仅涵盖着经济增长,而且还意味着社会的发展和个人幸福度的提升。单纯追求经济增长,忽视人的全面发展,会使人生价值的全部意义淹没在对物的片面追求之中,导致人的自我异化。社会保障是预防及矫正人的自我异化的一种手段,它在最低层次上是使人有所依托,使处于弱势境地的人们能够生存下去;接着则是提供安全保障,供给养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险,使人们在遭遇不可抵御的风险时,能够挺过难关,且体面地生活下去;进而是供给社会福利等物品,使人们从体面生活走向优雅生活。社会保障设置的出发点是出于人道的考虑,而其终结点则是人的解放,使人摆脱对物的过度依赖性,从而实现全面发展。

三、社会保障的基本伦理原则

社会保障伦理首先是一种生存伦理,然后才是生活伦理。它始终定位于人的主体性发展及完善上,时刻以人为坐标原点来进行相应的制度设计。社会保障伦理秉持市场不能侵入社会的信念,将部分伦理原则引入社会保障体系,内化为自己的伦理特质。社会保障伦理的基本规范包括:人道性的社保理念;正义性的社保制度;效率性的社保管理。

其一,社会保障理念必须合乎人的主体性,因循人道性。主体性是使人成为主体的根本属性,是现代社会的主要特征。然而,由于我国有着两千多年的封建社会历史,这几千年的政治一直是一种家国同构的伦理政治,因而主体性的发展步履维艰。这种个体处于依存者地位的状况可视为人的前主体性阶段。而在人的主体性阶段,人摆脱了对他人的依赖,成为独立的主体,此时怎样保全人的自主性、能动性乃至创造性,是维护人的主体性的关键。由于社会保障的出发点和落脚点始终是人,其建立健全也总是立足于人性之上,因此,社会保障体系的设置应体现出人道性,本着人道主义的精神来修饰和完善社保工具。人道主义体现了国家和社会尊重人的本性,珍视人的个性,维护人的自主性,同时也不乏社会责任。人道主义要求无差异地善待所有人,使其成为人,将人作为目的而非手段,尊重人的主体性,尤其要对社会弱势群体进行人文关怀。

其二,社会保障制度本身应当具备正义性。制度分为内在制度和外在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的,包括既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗等;外在制度是被自上而下地强加和执行的,它由一批代理人设立和确立。(参见柯武刚、史漫飞,第36-37)在小范围内,人们彼此间熟悉,内在制度运行较为有效;但在较大共同体内,由于信息不对称,致使道德风险和逆向选择存在着发生的可能性,内在制度往往会失去效力,而外在制度则是更优选择。因此,内在制度的自律作用不能替代外在制度的他律作用。任何制度都要立基于一定的伦理观念之上,体现出合道德性。罗尔斯认为,“正义是社会制度的首要价值。”(罗尔斯,第56)制度正义又称制度善,分为内容的善和形式的善。形式的善向来是人们关注的焦点,因为它关乎制度的合法性,涉及人们的认同感。一个“善”的制度必备条件是:“它至少在形式上不因人而异,能够被无差别地一致实施。”(高兆明)社会保障制度首先要满足制度正义的形式善,否则就从根本上动摇了其合法性;而其重心则在于践行内容的善。社会保障制度的正义性应体现在以下几个方面:一是社会保障范围的开放性与整体性。这意味着社会保障应向社会中符合法定条件的所有人开放,不能人为地附加条件将某些人拒之门外,应遵从类的整体性。这表明,无论是农村人抑或身份带有争议的农民工,都不应排斥在社会保障之外;不管是国有企业还是集体企业或个体私营企业,都拥有参加社会保障的同等资格。二是全国各地被纳入社会保障的人数应保持平衡性。各地区纳入保障范围的人数不应过于分化:如中西部参保人数不应远远少于东部地区,经济落后的偏远城镇参保人数也不应该远逊于经济发达的中心城市。三是享受社会保障待遇的均等化。均等化不是绝对意义上的平均化,而是将差距控制在可以接受的范围之内。四是必须建构社会保障制度的内容善。社会保障制度的内容善又称社保制度的实质合理性,它指社保制度的有效性,关涉能否增进人们的实际利益,使其原来的环境有所改观。因而社保制度的内容善是决定社保制度正义性的关键。建构社保制度内容善无法绕开实质公平,而实质公平注重起点上的公平,侧重于从上游进行干预,强调可行能力的提升。

其三,社会保障管理须追求效率的工具价值。效率在经济学里意指投入与产出比,追求高效率意味着追求效用最大化。同时,效率亦有伦理意蕴。寻求效率必然要对各种资源进行优化配置,如何重组资源则内含着行为者的价值判断,遵循着相应的道德规范,而且有效率的经济活动本身就是对社会福利的创造。因此,效率充当着手段善的角色,具有工具价值,它有益于整个社会福利总量的增加,因而合乎道德价值目的。“在经济伦理的研究视野内,效率的价值原理表达着行为目的的实质性价值实现,是判断该行为是否有效或是否善的基本依据。”(卢风、肖巍,第120)由于社会保障资源具有稀缺性,这就要求对社保资源进行合理优化配置,提高利用效率。另外,社会保障作为一种管理活动,除了本身所具有的伦理特质外,它还有着与其他管理活动相似的属性,即为了证明本组织存在的价值,它必须向外界表明自己的运作是高效的,自己的行为是正当的和善的,并且实现了实质性价值。社会保障管理要想表露自己充当着合格的手段善角色,必须诉诸效率这一经济伦理原则,并将其内化为应当恪守的价值坐标。社会保障遵循效率的工具价值导向的着力点在于以下几个维度:一是社会保障的行政管理方面。社会保障的行政管理包括社保机构设立、管理人员配置、相应的社保法律法规制定等。尤其重要的是要加大制度供给,以使社会保障制度处于均衡态势。同时社会保障应采取统一管理的原则,打破条块分割,加大各部门、各机构之间的协调性。二是社会保障的基金管理方面。对社保基金的筹集、投资、运营、支付、监管等要进行合理安排,以不断提升效率。

四、践行社会保障伦理的途径与方法

社会保障的基本伦理规范是社保践履过程中的行动指南,它引导社保相关活动有序进行,不断建构和完善社会保障的“意义世界”。践行社会保障伦理的具体路径主要包括:秉持人道性的社保理念建构,恪守正义性的社保制度安排,以及遵循效率性的社保管理导向。

秉持人道性的社保理念建构,务必在社保实践中将社会保障权提升到人权高度,并在社会保障子项目上安排好权重次序,并适时变更社保项目,使其能够契合整个社会结构的变迁而动态演进,做到一切以人的发展为终极价值。社会保障权是指“社会成员在面临威胁其生存的社会风险时,从国家和社会获得物质保障和社会服务,使之维持生存并达到相当水准的生活的资格”(郭曰)。我国《宪法》第45条规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保障权作为人权的重要组成部分,是为了人们更好的生存和发展而设立的;它不是一种垂怜和恩赐,而是公民的一种权利:任何人只要具备一国的公民资格,就有权享受法律赋予的与该资格相对等的权利。实现社会保障权应做到:在宪法中更加明确规定公民的社会保障权;加快社会保障方面的立法进程;加速福利社会化,消除“福利腐败”;重视慈善事业等补充保障的作用;完善社会保障方面的行政和司法救济等。(参见李乐平)在社会保障权利意识觉醒的基础上,赋予社保各子项目适当的权重值,避免某类人群安逸地享用高福利、而另一类人群却在生存底线上挣扎等不人道的现象出现。还应动态推进社保子项目。由于不同发展时期社会面临的风险各异,社会保障的重心也不同,因而必须适时更新社保子项目,以推进人的自由全面发展,实现从底线生存走向优雅生活。

恪守正义性的社保制度安排,应该有合理的社保覆盖范围。首先,必须破除以身份隔离为特征的社保规划,打破城乡二元体制,赋予广大农村居民以公民资格,从而享受本该拥有的国民待遇,将其真正纳入社会保障范围,逐步建立健全农村养老保险、农村新型合作医疗,完善最低生活保障,并考虑开设公共社会福利以外的其他社会福利项目。必须对整个社会变迁产生的结果作出及时回应,完善新出现的农民工阶层以及失地农民的社会保障:农民工由于半农半工身份,其社会保障问题令人堪忧。他们从事最脏最累最危险的行业,却没有急需的工伤保险、医疗保险,更不用说养老保险和失业保险;随着城市化和工业化进程的加快,由于土地补偿政策法规存在漏洞,加之公共利益难以界定以及政策失真现象等,失地农民面临着生存危机。此外,必须将乡镇企业等经济体纳入社保范围,保障私企、个体以及灵活就业人员的权利。

其次,正义性的社保制度应该有均等化的保障水平。由于全国各地区经济发展不平衡,经济较发达地区的居民领取的养老金和失业保险金、可使用的医疗保险金、可享受的最低生活保障水准等明显高于经济欠发达的地区。即使各地区消费水平存在着差异,也不应使社保待遇差距过大,而是必须控制在可接受的范围内,否则会加剧地区保护主义和地区间的仇视。在机关事业单位还存在着另一类保障:公务员及拥有类似公务员身份的人员退休后领取的是全额工资,这要远多于其他人群的养老金。这些不均等待遇都需要进行变革,逐步统一于同等的保障和均等的待遇。

最后,正义性的社保制度还应该践行实质公平。社保实质公平指社保制度的有效性,它直接指向实际利益的分配,关涉自我实现所必备的可行能力能否改进等问题。因此,应以可行能力的提升来践行实质公平,从而增进人们自我实现的能力。实质公平的践行主要体现在社保项目中的社会救助以及社会福利子模块公共社会福利上,这方面可以将阿玛蒂亚·森的能力平等理论作为指导。森界定的能力是指一个人能做或不能做某些事情的可能性。他不赞同德沃金等人的资源平等理论,提出以可行能力的提升来代替单纯的资源转移。森认为,“资源只是手段,不是目的。能力不能还原为对资源的占有。只有能力才提供了自我实现的可能性”。(见汪行福,第145)因而在推行社会救助时,必须注重生理性弱势群体和社会性弱势群体的可行能力的锻造,为其提供含金量较高的技能培训并认真执行。还应加大公共社会福利尤其是公共教育的供给力度,缩减起点的不平等,从源头和上游实施国家干预,不断培养受助者的可行能力。

遵循效率性的社保管理导向,首先,要保证社会保障行政管理的效率性导向。一方面,应加大社会保障法律法规、管理条例等制度的供给,以使社保制度保持均衡。社会保障制度是一种公共产品,政府的供给量和社会需求量应当大体平衡,否则一旦社保制度供不应求,就会出现制度真空地带,此时国家会很难有效回应社会需求,面临失信危机。实际上,社保制度供给量与需求量相平衡仍不足以使社保制度形成均衡,还必须保证社保制度产生净收益,即社保制度的供给成本小于其带来的收益。也就是说,在所有能产生净收益的社保制度中,所选用的应是最优制度或收益最大化的制度。另一方面,应避免社会保障管理机构的条块分割,实行统一管理。目前我国社会保障工作分属于劳动和社会保障部、民政部、人事部等几个部门管理,并且各地方社保局也自行其是,单独管理本区域的社保事务,这种分散管理状况使效率受到极大损害。探求类似于大部制的社保管理模式应成为研究的重点。再者,社会保障顾名思义应当是社会上各个责任主体共同参与的保障机制,因而应鼓励社会组织参与类似工伤保险中的康复医疗,以及失业保险中的技能培训等民间组织等自我管理、自我服务的活动,实现管理服务社会化。这样不仅可以节约行政成本,还能提高管理效率。

其次,要保证社会保障基金管理的效率性导向。一是要在社保基金的筹集上扩大参保范围和提高统筹层次。现时期社会保障覆盖面太窄,使得缴纳的社保基金有限;统筹层次依旧很低,各地区社保统筹绝大部分仍停留在县市级,这进一步分割了原本就很少的基金。参加社会保障的人数少以及统筹层次过低不利于社会保障互济性作用的发挥,不符合大数法则。二是要在社保基金的支付上规范提前退休政策,弱化参保人员的道德风险。在提前退休上必须设置严格的限制条件,制定合理的养老金工资替代标准,保持适度的赡养水平,同时也应考虑适度延长退休年龄。三是要在社保基金的运营上采取投资渠道多元化。目前我国社保基金投资还主要限于银行存款及国债认购上,总体收益偏低。应使社保基金在确保安全的情况下投资渠道多元化,可考虑应用多种金融工具,如进入股票市场、参与证券投资、投资不动产或交由信誉较好的信托机构进行基金的投资运营等等。通过组合投资,投入资本市场运营,发挥专家理财功能,兼顾经济效益和社会效益,尽可能规避风险,实现收益最大化。四是要在社保基金的监管上对监管者进行社保伦理教育,启发其道德良心,并使之内化为自身的道德法则。挪用社保资金的现象之所以屡禁不止,除了监管方面的原因外,很重要的一个原因是相当一部分管理者未意识到社保资金的特殊性,未认识到社保资金是一种保命钱,所以对其进行专门的社保伦理教育是不可或缺的。对企业的道德规范教育也不能缺失。企业作为社会保障的支柱之一,为其员工及时缴纳保费是社保基金管理高效运行的必要条件,事关社保工作能否顺利开展和企业职工能否享受社保的各种福利待遇。对于参保人员而言,社保伦理教育也是必需的:通过教育,为参保人员个体德性的生成奠定认知基础,弱化骗取保费的道德风险,将有助于社保基金的有效运转。

【参考文献】
[1]丁成荣,2002年:《社会保障制度的道德思考》,载《理论与现代化》第2期。
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[5]柯武刚、史漫飞,2000年:《制度经济学》,韩朝华译,商务印书馆。
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[7]李乐平,2008年:《论我国公民社会保障权的实现》,载《实事求是》第1期。
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[10]汪行福,2003年:《分配正义与社会保障》,上海财经大学出版社。

(原载《哲学研究》20094期。录入编辑:乾乾)