【刘敬鲁】论国有资源产权的完善及其对建设和谐社会的意义
在当今社会，各个国家经济发展中，资源在国民经济发展中的作用日益突出。由于资源本身就是处于特定社会条件之下，处于一个国家的特定的产权制度安排之中，因而，一个国家的资源产权制度安排状况，特别是所有权与经营权关系的安排状况，对于经济发展以及社会发展具有极其重要的作用和意义。自改革开放以来，我国对国有资源的产权制度安排进行了重大改革，实行了所有权与经营权的明确分离和划界，因而极大地激发了经营主体的积极性，促进了经济的快速发展。同时，我们也要看到，我国国有资源的产权制度安排出现了对所有权的作用重视不足、过度强调经营权的作用这样的问题，在很大程度上造成了资源的无效率开发、严重浪费等问题，并且成为收入和财富分配差距加大的一个重要原因。因此，深入研究我国国有资源所有权与经营权的关系安排存在的问题，进一步完善这种关系安排，对于我国经济的持续健康发展和社会主义和谐社会建设，具有重要的实践意义。
一、资源的所有权与经营权的历史辩证关系
所有权与经营权的关系安排是产权的基本内容之一。我们知道，在不同的历史阶段或不同的社会条件下，产权具有不同的内容。在现代社会，产权包括多方面的权利，是基于财产的一组权利。经济学通常认为产权的内容包括所有权、支配权、管理权、收益权等。从现实与逻辑相统一的角度，我们认为把产权区分为所有权、经营权、收益权比较恰当。所有权是财产的所属权利，经营权是财产的使用管理权利，收益权是财产收益的分配权利。
的确，由于所有权的控制和经营权的行使最终都是为了收益权，因此，收益权是所有权与经营权赖以运转的落脚点。然而，如果把收益权作为既定的目的，因而把它作为产权的不言而喻的权利，那么，就可以把产权主要理解为所有权与经营权两类权利之间的关系，把历史上产权的运动主要理解为所有权与经营权的辩证运动。
我们之所以从所有权与经营权关系的角度分析资源的产权安排问题，首先就是因为这一角度在现实上是资源产权安排的关键，同时在理论上更容易抓住问题的焦点。
作为人类存在所必然需要的经济生活，一开始就包含了对资源的经营或使用关系、经济产品的分配关系等。当这些关系发展为排他性的关系时，即使没有制定强制性规则或法律制度，这种关系也开始成为事实维度的所有关系。因此，经营与所有，在人类经济生活的历史发展中，比法律规定意义上的所有权与经营权更加原始。换句话说，如果我们把权利理解为广义的即实际的控制权利，而不管是否做出法律规定，那么，在经济生活事实维度上的经营与所有，本身就是经营的权利与所有的权利。
人类对资源的经营与所有、经营权与所有权之间的关系，从原始氏族社会到现代民族社会，经历了一种复杂的历史变化过程。20世纪以来，西方的经济史学家对这一历史变化过程，进行了更加深入的研究，其中，在原始氏族社会对土地资源的经营权与所有权产生的顺序问题上，提出了一些值得我们思考的极富启发意义的观点。从他们对加拿大原始部落成员对狩猎土地的权利变化关系的研究[1]，可以得出一种看法，我们过去所设想的原始氏族社会一开始就是土地资源公有制的看法可能不够准确，需要做出改变。具体来说，我们应该提出的新的观点是，在原始社会开始以后的相当长的历史时期内，氏族及其成员对土地资源的关系，并不是一开始就同时存在经营关系与所有关系，而是先有经营关系、再有所有关系的历史生成过程。我们可以由此提出两条判断：
判断一，在原始社会开始后的大部分时间里，只有氏族对土地资源的经营使用关系，而没有产生所有关系。这当然从根本上不是因为当时人们没有对资源的所有观念，而是因为他们的经济生产能力低下，没有形成与土地资源之间充分的、巨大的价值关系，没有产生对土地资源进行排他性占有即所有的现实基础。这样来看，18世纪英国的社会哲学家洛克把所有制的起源归结为劳动的观点就有相当的合理性。洛克认为，可以想象，在人类历史的相当长的时期内，人口稀少而土地广袤，土地对于人类的财富创造而言并没有处于稀缺状态；在这样的情况下，谁对某一荒芜土地施加劳动耕作，谁就为这一片没有多少价值的土地提供了新的价值，因此，谁就对这片土地拥有所有权；只要他能够不加浪费地全部消费掉他所生产出的产品，他需要拥有多少土地，就可以占有多少土地。[2]
判断二，在原始社会相当长的时期里，不同地域的氏族对土地资源的使用经营关系也不是排他性的，至少不是绝对地排他性的，更没有制定出法律规则。之所以出现这种状况，主要原因也同样是，对于当时人类的各个群落来说，用来维持生存的土地表层等资源并不存在今天意义上的短缺，或者可以说并不存在严重的短缺。只是由于当时人类利用土地资源的能力十分低下，对干旱、洪水、地震等自然灾害的抵抗能力低下，因而他们只能艰难地实现生存。
上述两个判断如果能够成立，那么也就意味着，在原始社会，氏族或部落对土地的公有关系，只是在原始社会发展到一定阶段以后才产生。
当然，原始社会的历史事实究竟如何，还需要进一步研究。我们这里要指出的是，从人类社会经济发展的历史来看，人们对土地资源以及经济产品的排他性关系——特别是土地资源的所有关系即对土地资源的氏族公有制关系和以后的个人私有制关系的产生，具有重要的历史转折意义。
其一，这种经济关系的产生，在事实上形成了人们对一定资源和经济产品的占有责任和相应权利，形成了人们之间实质性的经济利益关系。如果说，在原始社会相当长的时间内，经济利益并没有成为人们生活的支配力量，那么，土地所有制关系的产生，则从根本上改变了原有的社会生活状况，经济利益开始逐渐成为社会生活的枢纽，成为一个社会变迁的重要力量。
其二，由于它标志着人们对经济利益的明确的实践和观念追求，因而极大地推动了经济生活的发展。通过经济史研究的相关数据可以推断，原始社会末期逐渐产生和发展的私有经济关系，是推动原始社会向奴隶社会转变的重要促进力量，而以后的奴隶主私有经济关系、封建主私有经济关系，正如马克思所说，都在其所能容纳的范围内促进了生产力的发展。而这种发展也正是产生资本经济关系的重要前提。也就是说，在这些历史阶段，不同的经济私有关系本身就意味着不同的生产能力。
其三，正是由于对资源和产品的所有关系的出现，才产生了所有与经营之间的历史动态过程，形成了经营产生所有、所有支配经营、所有与经营并重、经营支配所有等一系列历史关系形式。大体来说，在原始社会的一定阶段，人们对土地资源的长时期经营过程最终产生了所有关系，而在产生了所有关系以后，一直到封建社会甚至资本主义社会初期，所有关系一直支配着经营关系，而只是到了资本主义经济基本成熟以后，经营关系才取得了新的重要乃至支配地位。
其四，正是由于对资源和产品的所有与经营之间复杂的利益关系的出现，才逐渐产生了对所有关系与经营关系的强制法律规定，产生了我们今天所指称的所有权与经营权。
因此，人类经济生活的所有权与经营权的关系是一个动态的历史变迁过程。在资本经济产生之前的经济形态特别是在奴隶社会和封建社会的经济形态中，一方面，所有权与经营权的分离现象还远不普遍；另一方面，所有权与经营权的分离方式还很少具有充分激励的形式，因此，这些特点决定了这些经济形态不可能有效地促进经济的发展。
相反，资本经济在产权安排方面的一个根本特点，也是资本经济不同于自然经济的一个根本区别，是所有权与经营权的比较普遍的分离关系。这在经济主体上就是所有权主体与经营权主体之间的委托-代理关系普遍存在。在资本经济发展的不同历史阶段，所有权与经营权的分离关系形式也往往不同。
资本经济所形成的所有权与经营权的普遍分离关系，作为一种不同于以往的产权制度安排，强有力地推动了经济生产的发展，一个突出的动因是经营权在财富创造或经济增长中的作用显著增加。在资本经济的不成熟时期，经营权的作用与以往历史相比虽然开始明显提高，但所有权仍然具有决定意义，而随着资本经济的发展和成熟，经营权的作用发生了实质性增加，甚至超过了所有权的作用，这对于财富创造或经济增长具有决定意义。
与此相应，这也极大地改变了经济产品的分配关系。也就是说，在产品的分配份额或产品剩余索取的比重方面，相对于所有权主体，经营权主体所占的比重日益增大，因为经营主体所承担的经营风险在增大。这种情况突出地表现在实行所有权与经营权分离的那些大型和超大型企业公司的收入分配方面，经营主体特别是那些主要管理者一般都是超高收入者。
当然，在资本经济历史发展过程中，所有权与经营权之间存在着相互作用的关系。一方面，只有存在所有权所限定的资源或资产，才会发生相应的经营，前者为后者提供实体前提，并且在特定的程度上制约着后者的水平与效益；另一方面，经营是所有权获得实际扩展的条件，没有经营，所有权就是一潭死水似的静止存在，而经营状况如何，也直接影响着所有权的扩展或减弱。在一般情况下，由经营所产生的部分经济剩余，会转变为所有权份额或力量的增大，经营权作用的增加，也会表现为对所有权的增大或加强，相反，如果经营是长期亏损或严重亏损的，则会削弱所有权的份额或力量。
二、我国国有资源产权安排存在的问题及其解决方式
自从20世纪90年代以来，我国对国有资源的所有权与经营权实行分离，允许各种经济主体包括公有制经济主体与非公有制经济主体按照市场平等原则进行开发经营。这形成了我国国有资源产权的崭新情况，一方面，国家依然保持着对资源的所有权，这是我国国有资源产权的根本特点；另一方面，不同经营主体对国有资源的经营权明显增大，经营权对所有权的关系发生了全新的变化，所有权对经营权的制约关系大大减弱。
这种关系状况，一方面为我国经济生产注入了巨大活力，推动了经济投资和国民生产总值的高速增长；另一方面，也产生了不少负面后果，在很大程度上造成了资源的掠夺式开采、环境严重破坏、矿产安全问题尖锐、贫富两极分化等尖锐问题，促生了经济生活的诸多不和谐现象，影响了我国经济可持续发展战略的实施。
这就尖锐地提出了究竟如何看待我国国有资源的所有权在财富创造和分配中的作用，究竟如何处理国家对资源的所有权与各种不同经济主体对资源的经营权之间的关系问题。
我们认为，造成上述负面后果的一个重要原因，恰恰是我们在国有资源的所有权与经营权的关系安排中自觉不自觉地过度强调了经营权的作用。这表现在以下几个方面：
第一，在关于国有资源的所有权与经营权的制度规则中，在很大程度上忽视了国家对资源的所有权与经营权这两个方面的控制权。所有权与经营权在本质上都是控制权。在我国，由于坚持大部分资源的国家所有或全民所有，因此事实上国家同时也应该是资源经营权的控制主体，其本质意义和最终目标则是实现全体人民的共同经济利益。无疑，在某些经济行业，存在着不合理的行业垄断，国家的一些部门的控制权妨碍了自由竞争，但这些领域与国有资源领域发生的问题并不相同，也就是说，现在国有资源领域中并不存在经营权的垄断问题，相反，倒是国家在经营权乃至所有权的控制方面处于减弱状态。除了某些官员腐败、官商勾结这一重要原因以外，上述控制权的减弱，是造成国有资源的经营权被低价出让、国有资源被掠夺式开发的产权制度原因。
第二，没有充分体现出国有资源所应有的长期经济价值即对我国经济长期持续发展的头等重要意义，这主要是由于我们对这一点的认识还不够深入。一个国家的资源尤其是那些不可再生的矿产资源状况，对一个国家的经济能否实现长期可持续发展，具有直接的基础性影响。对于像我国这样的人均占有资源低下的大国，资源的利用必须高度有效、高度节约，才会不至影响我国经济的长期发展。因此，在看待资源的国家所有权对我国经济发展的作用方面，必须提高到这样的战略高度。具体说，必须在确定合理的经济增长速度的前提下，制定严格的高效节约的开采利用资源的规则，以及严格的开采准入的法律制度。从我国关于资源特别是矿产资源的现行法律规则来看，对经营权的出让价格，包括探矿权和采矿权使用费、资源补偿费、资源税等各种费用，规定得十分低廉，同时由于没有严格执行开采准入的法规，以致大量的经济主体，甚至不合乎效益要求、技术要求、安全要求的经济主体，特别是非公有制经济主体进入了矿产资源的开采领域，因而造成了矿产资源开采的惊人浪费。
第三，在资源的国家所有权对多种经济主体的经营权的决定作用方面缺乏充分合理的规则。我国目前市场经济经的发展已经显示出，经营权的作用正在急剧增加，但是，由于我国的经济仍然不够发达，由于公有制必须居于主导地位，所以，资源的国家所有权应该对其经营权具有根本决定作用。通过所有权控制经营权，特别是控制经营权的收益，只要保证一定的效率，在根本方向上就是正确的。[3]而我国目前的具体规则表明，即使我们没有把经营权置于所有权之上，但也没有突出强调所有权对经营权的根本决定作用，致使经营主体在资源的开采利用中获得了巨大的超额经济利益。
第四，对于资源的国家所有权和经营控制权在实现人民群众的共同富裕、特别是经济财富分配平等方面的重要作用的认识也还不到位，在资源的国家所有权和经营控制权方面缺少强有力的调节规则。实际上，我们过去所强调的公有制使人民群众成为经济上的主人、为人民群众经济上的平等提供了根本的制度基础这一观点，在理论上是成立的，即使在市场经济条件下也是如此。问题是，当市场经济成为公有制实现的体制方式时，公有权和经营权的关系与计划经济体制相比发生了实质性变化。由于上述规则方面的不足，直接导致了少数个人经济主体在短时间内暴富，拉大了与多数社会成员的收入距离，加剧了两极分化。无疑，两极分化的原因是多维的、复杂的，如市场的竞争作用、社会成员所受教育的差别、城乡经济条件的差别等。然而，国有资源的产权制度的上述不足，应是一个不容忽视的原因。例如，数量众多的资源开采经营者之所以成为巨富，与我们的资源开采权定价过于低廉有直接关系。
应该说，在国有资源的所有权与经营权层面发生的上述问题，特别是由此引发的各种消极现象，与我国政治管理体制存在的不足或不合理之处也有着重要的关联。不少官员腐败的一个重要根源也在这里。但这是问题的一个方面，这并不能说明我国目前经济领域中发生的资源掠夺式开采、收入和财富两极分化、环境污染等问题与所有权与经营权的安排没有直接关系。进一步说，某些官员为什么陷入经济腐败，政治管理体制的不足也不能解释全部，而所有权与经营权之间关系的规则安排存在漏洞，应该是极其重要的诱因。
我国国有资源产权安排之所以发生上述问题，从根本上与我们的市场经济实践仍然处于探索和完善过程之中有关。这突出表现在理论认识上的不足，即没有获得充分可靠的理论。特别是在以下两个方面我们没有获得清醒的认识：一是没有深入认识到所有权与经营权关系的社会历史性质，没有深入认识到我国的社会历史条件决定了必须把所有权置于经营权之上；二是没有充分认识到国有资源的所有权和经营权对实现我国全体人民的经济利益和根本福祉的决定意义，因而没有完全彻底地从这样的高度思考所有权与经营权的关系安排问题。
解决国有资源产权安排上述问题的根本原则和根本方式，也就随着对问题的合理判定而产生。归根到底，必须以实现全体人民群众的共同经济利益和根本福祉为宗旨，贯穿社会整体利益优先的原则，公正地安排国家资源的所有权与多种经济主体的经营权之间的关系，加强国有资源的所有权对经营权的控制地位，最终使全体人民群众在合理的时期内实现共同富裕。简言之，就是在所有关于国有资源的所有权与经营权的规则方面，强化国家的合理控制权，消除各种不利于国家合理控制的规则，增加应该具有而没有的重要规则。这实际上是从经济生活的起点上与制度上实行合理控制，而与不合理的垄断是两回事情。
三、国有资源产权的公正安排对建设和谐社会的重要意义
建设社会主义和谐社会，已成为我国发展的根本价值目标和头等任务。和谐社会在本质上是社会系统目标正确、统一有序、稳定发展，是社会生活的各个方面即经济生活、政治生活、文化生活、日常生活之间的和谐。这首先又需要以社会每一生活领域本身的和谐为前提。其中，经济生活领域的和谐无疑最重要，是社会其他生活领域实现和谐的基础。
我国当前经济生活中的确存在着诸多突出问题，它们或者本身就是经济生活的不和谐因素，或者直接、间接地引发了许多不和谐现象。例如，投资过热导致原材料价格飞涨，资源无度开采和环境严重污染，造成了生态破坏，并直接影响了人们的生命安全，物价指数过高造成了低收入阶层生活困难，市场秩序不健全导致了许多经济利益冲突，贫富两极分化造成了社会矛盾增多和凝聚力下降等。这些不和谐现象的产生，归根到底是经济生活系统中多方面因素共同作用的结果。
首先，从组织系统的目标角度看，作为我国这一组织系统的经济年增长目标过高、速度过快，特别是过于强调GDP增长而不是强调经济效益，这必然导致整个经济系统运行过热，投资供给与投资需求失衡，最终导致整个社会系统运行产生问题。组织目标的设定是否合理，发展速度是否合理，对组织能否实现健康运转和持续发展，具有决定意义。考虑到我国经济结构调整、企业改革特别是城市化进程所带来的巨大就业压力，考虑到我国经济与社会的相对落后状况以及国防需要，我国经济必须保持较快增长，同时，究竟多高的经济增长目标与速度是合理的，显然需要进一步思考和研究。
其次，市场经济体制的自由激烈竞争及其利润最大化特点，是一些生产经营主体违反市场秩序、损害他者利益、污染自然环境的直接机制诱因。市场经济并不像亚当·斯密所说的那样完美，而是存在着利益至上、盲目性、外部性等许多天生缺陷，因而不可能自动导致经济生活的和谐、社会生活的和谐。我国上个世纪90年代以来市场经济体制的建立和推进过程，已经清楚地表明了这一点。
最后，国有资源产权安排存在的问题，则是基本经济制度层面上导致一些不和谐现象的重要原因所在。基本经济制度是一个社会经济生活的根本框架，套用现代正义论的著名代表罗尔斯的话来说，是社会的基本经济结构，是人们经济生活的背景框架，是关系到背景正义的要素，对人们的目标追求、生活前景、性格、机会和能力、实质发展具有根本影响。[4]更加重要的是，基本经济制度安排的公正合理与否，是整个社会能否实现健康发展的决定性制度条件。
因此，在国有资源的产权安排方面，改变原有的不合理不完善方面或环节，形成国有资源的所有权与经营权之间关系的合理安排，对于实现经济生活的和谐、对于建设社会主义和谐社会，具有基础层次上的重要意义。这可以从下面几个方面理解：
其一，国有资源的所有权与经营权关系的合理安排，是实现经济生活基本和谐的一个不可缺少的重要制度方面。事实已经充分表明，由于我们对国有资源的开发经营准入门槛规定过于低下，制度不够严格，造成了各种经营主体为了利润和财富而蜂拥而入，致使国有资源开发经营高度过热，造成国有资源的掠夺式开采和严重浪费，这在本质上已经是不合理的、无序的，潜含了争夺开发资源权、破坏生态、污染环境等诸多不和谐因素；同时，如果这种情况继续下去，也必然会在未来一定时期对国有资源的长期可持续开发利用、对经济的健康发展产生严重负面影响，造成经济生活的更大不和谐。因此，我们认为，即使在较高的经济增长速度的情况下，国有资源的开发也必须是合理有序的、高度节约的。因为，这本身就具有实现经济生活和谐的价值意义。
其二，国有资源的所有权与经营权关系的合理安排，对于形成经济利益在全社会成员之间的基本公正分配也具有不可忽视的基础作用。在现代社会，公平正义原则是经济利益分配的根本原则，而要实现这一点，必须在经济利益分配的起始环节上建立起有效制度，以使经济利益的分配在一开始就尽可能处于合理差距之内而控制出现两极悬殊可能性。这在国有资源的开发经营方面尤其如此。例如，各种矿产、石油、天然气等国有资源是不可再生的，是国家经济发展的战略性资源，因此必须修改和完善这些国有资源的开发规则，使任何开发经营主体都只能获得社会生产经营各行业平均水平的利润，而不是获得暴利、造成与其他生产经营行业的巨大差距。显然，如果没有这样的制度安排而造成了上述结果，那么，就给政府的二次和三次分配调节增加了难度。如果开发经营国有资源的利益获得制度是公平合理的，那么，对于政府的二次和三次合理分配，就奠定了可以温和调节的条件，并提供了正确的利益分配的价值导向。
其三，如前所说，从社会整体系统的角度看，建设社会主义和谐社会，使社会生活的各个方面成为统一有序、协调一致、平衡发展的整体，而国有资源的所有权与经营权关系的合理安排，既然能够对经济生活的和谐健康发展具有基础作用，因而必然对社会生活的其他方面的和谐健康发展，具有支持和连带作用，同时，也会为社会生活的教育、文化、卫生、交通、国防等领域的长期健康发展，提供进行物质条件创造的可靠产权制度前提。因此，它是社会整体系统长期和谐发展的一个根本必要条件。
总之，我们必须从辩证法的整体、长远观点以及合理的价值观念出发，正确把握我国国情或基本社会条件对国有资源产权制度安排的根本要求，充分认识国有资源所有权与经营权关系合理安排对我国社会主义和谐社会建设的极端重要性，使其发挥公正、公平、服务于全体人民群众幸福的制度价值作用。
【注释】
[1]哈罗德·德姆塞茨：《所有权、控制与企业——论经济活动的组织》,经济科学出版社，1999,第132~135页。
[2]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆，1964，第17~32页。
[3]刘敬鲁：《市场经济自由的限度及制度调节》，《河北学刊》2008年第2期。
[4]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，上海三联书店，2002，第17~18、66页。
（原载《哲学动态》，2008年第11期。录入编辑：乾乾）
