【内容摘要】福利国家最初的政策目标是施恩济贫，第二次世界大战以后，转而以社会公正为政策目标。这是一个根本性的改变。新的福利国家理论体现为权力观、平等观、整体观和普享观四个观念。福利国家理论的哲学基础是合作主义。普享性原则、统一性原则和均等性原则是福利国家的三个基本政策原则。实现福利国家是政府的责任。
关键词：福利国家；政策目标；合作主义；基本政策原则
一、福利国家理论的历史演变
一个国家是否有完善的社会保障制度和社会福利政策，关系到这个国家政治体制的优劣和国民幸福指数的高低。而在什么样的理论基础上建立社保体系，又直接影响着这一体系的性质和成熟度，因为作为一个伦理实体的福利国家，不可能没有自己的价值取向。
从历史上来看，最早施行福利政策的欧洲政府的一般做法都是济贫，即对那些已经失去生计的贫困人群给予简单的食物和救助。而之所以要这样做，主要是世俗政权在取代基督教会统治以后，便接替了原来由教会承担的社会责任，基督教普施仁慈、恩泽天下的精神自然也就成为福利政策的价值基础。当然实际上，那时的任何福利政策的真正作用都是避免穷人铤而走险、维护社会安定。不管目的如何，仁慈施恩的观念应该是福利政策早期的理论支撑。在这样的理论基础上，施救者和被救者的身份是不一样的，所以前者不仅要对后者的情况作出严格审查，而且决定着施救的标准和时机；后者除了被动地接受一点恩惠，没有任何讨价还价的权利。简而言之，早期的福利政策，都是在施救与被救双方不对等的情况下实施的。
随着欧洲各国陆续走上资本主义道路，新的政治力量登上历史舞台，资产阶级和无产阶级在反对封建主义的斗争中，都提出了人权与平等的政治诉求。自由主义作为市场经济中自由企业制度的精神支柱，强调个人权利的平等和绝对优先性，这一思想被社会民主主义和其他政治力量不同程度地接受，个人权利平等成为被当时社会最广泛认同的价值理念。社会民主主义运动和工人运动的发展，最大限度地使人权平等的理念接近了现实。正如恩格斯所说，男性普选权的实行，加速了工人阶级的成熟，他们选举自己的代表，推行自己的主张，进而组织独立党派，谋求无产阶级自己的利益，自己解放自己，这会给工业化国家带来深刻的政制变化。这里所说的政制变化，应该包括福利体制的建立。的确，社会民主主义的工人运动在利用国家机器弥补市场弊病的努力中，就是把社会保险事业作为他们自己的事业为之奋斗的。20世纪初期欧洲各国《社会保险法》（包括失业、养老、国民健康等法案）的出台，都离不开社会民主党人的斗争和工人运动的促成，或者说，这才是福利国家制度建设最基础、最主要的政治推动力量。
由于社会民主运动的深入开展和工会组织的积极活动，支撑西方国家福利政策的价值基础开始出现变化。第二次世界大战以后，福利国家普遍放弃了以施恩济贫为主旨的福利政策，转而以社会公正作为政策目标。这是一个比较根本性的转变，伦理信念转变为政治目标，个人行为转变为社会保障，慈悲仁政转变为制度公正。原本建立在统治者慈善之心基础上的社会救济政策，转而成为广大公民对于保障自身权利的要求，即使是统治者履行道义责任，也要纳入相应的制度性轨道。连西方思想家们都说，社会保障体系已经制度化为一系列社会权利，而这些变化都是在社会主义思潮的影响下产生的。
制度的公正性是由它的产生程序、内容和实施效果来判断的，而这些因素又要求公开性和公共性，因此远不是统治者的个体行为所能够达到的。制度本身即带有程序化、规范化、律法化的特征，福利制度也不例外，这种制度化的迈进有着新的理论作为支撑。
新的福利国家理论体现为权利观、平等观、整体观和普享观。
获取社会福利已经成为现代国家中公民的一项重要社会权利，无论职业、身份、贫富和政治倾向，每一个公民均有此权利。这一权利是不可剥夺、不可侵犯、不容漠视的。正因为社会福利保障涉及到基本人权的落实，所以社会福利问题实质上是一个涉及全体公民权利的政治问题。
当社会上的某些人群还不能满足基本的生存需求，而另一些人却可以无限制地追求物质享受、挥霍财富时，国家与社会有责任对这样的现象做出调整性反应，即以收入再分配的方式进行干预，支撑这种干预行为的即是平等理念。正如哈佛大学经济学教授阿玛蒂亚•森所呼吁的，人类社会在享受福利、获取消费品和能力的拥有上，要把平等作为标准，以改进生活质量为目的，反对纯粹的GDP追逐。
要想使福利政策顺利实施，还必须有整体观念，即把全社会视为一个共同体，共同承担责任，共同分享福利。地区之间、城乡之间、民族之间都应该以同一个大家庭的成员相待，社会各阶级、阶层的团结与和谐，全社会力量的整合，应该是福利国家的又一个理论立足点。
既然享有社会福利是全体公民的基本权利，那么所实施的福利政策就应该具有普遍覆盖的特征，不仅覆盖到每一个公民，而且覆盖到人的一生的每一个阶段，覆盖到人生的各个需求领域。每一个公民都有权利获得同等的福利待遇，而不会以各种理由在福利问题上被边缘化，也不致因获取福利的差异而遭受歧视。
以上四个观念是相互联系、不可分割的，它们共同构成福利国家的意识形态。
二、福利国家的核心理论——合作主义
“合作主义”译自英文单词corporatism，常用的译名还有“社团主义”、“法团主义”、“组合主义”、“统合主义”等。
从思想渊源来说，合作主义最早可以追溯到欧洲封建社会中“组织化国家统制”（organic statism）的意识形态，也就是社会上的诸阶级阶层各安其位、各事其功、互不侵扰，整个国家以一种组织化的统一实体状态运行。这种意识形态实际上是从统治者角度对于社会稳定与社会和谐的理想化描述。实际上，在人类社会的任何一个历史发展时期，既然存在着社会差异，就不可避免地存在着社会矛盾，在如何处理、如何协调、如何化解这些矛盾的过程中，便产生了不同的理论。按照施密特（P.Schmitter）和哥诺特（R.Grote）的观点，合作主义的哲学理论基础是天主教的教义和民族主义传统，前者强调人际关系的和谐与社会体系的统一，后者则强调民族利益的至高无上，强调个体利益对民族利益的服从乃至为了民族利益牺牲个体利益的观念。由于合作主义对国家统一意志和民族主义的强调，在第二次世界大战中曾被法西斯所利用，成为法西斯主义意识形态的一个组成部分。
二战以后西方世界出现了建设现代福利体制的潮流，合作主义遂与福利国家结缘，其内涵也发生了巨大变化，成为分析新的福利制度模式的理论工具。半个多世纪以来，合作主义与福利国家一同经历了20世纪70年代的经济危机，经历了80年代全球化浪潮带来的挑战，也经历了90年代“第三条道路”激起的思想风暴，这一理论的解释力已为当今政治哲学和社会哲学界所关注，是运用率相当高的一种理论。
那么，到底应该如何理解与福利国家相联系的现代合作主义呢？我们可以从以下四个方面来理解：
第一，合作主义是一种制度安排。这种制度安排包括了代表制，契约制，协商制等多种具体制度。在很多西方学者看来，合作主义已经成为政治经济学理论中制度主义的一个分支，因为任何经济的、政治的、社会的行为都不能只根据个体的选择和偏好来理解，也不能只根据公共机构的指令来理解，这其中还有一个重要的组织化因素，即处于国家和市场之间的那些自组织的、半公共性质的团体，它们或是代表雇主的利益，或是代表雇员的利益。在多个利益群体共存的现代社会，要避免利益矛盾冲突化，就必须有一种寻求妥协和共识的制度化机制，利益各方选出自己的代表，通过一定的程序进行协商，最后在国家的主导或监督之下达成某种契约，形成一个实际的可操作性方案。
合作主义作为一种制度安排最具体的表现就是涵盖“社会工资”等内容的“社会契约”（social contract）。在20世纪70年代，英国、挪威、瑞典等国家都订立了以“社会工资”为主要内容的社会契约。订立社会契约的目的是把社会工资放到总劳动成本中而不是放到“利润”中，这样，福利支出的增加就不会影响社会资本的积累。社会契约作为一种制度性安排，一方面可以使社会政策成为整体经济政策的一个附属部分，另一方面也可以将劳工运动进一步整合到资本主义的社会结构之中。当澳大利亚于1983年签署了第一个“社会契约”以后，米什拉对其做出了十分积极的评价：这一社会契约本质上讲既是一种整合的方法，更是一种形式——即福利资本主义管理混合经济的一种制度安排，这种制度安排具有把经济发展与社会公正相互兼容的能力。
第二，合作主义是一种利益协调机制。第二次世界大战以后，社会经济结构中的合作主义因素发挥着越来越重要的作用。通过合作主义的制度安排，政府机构与各个利益群体以契约的方式达成默契。在契约中，各群体保留一定的传统利益并获得某些特别利益，同时，各利益群体的代表要保证其成员的行为不会影响公共利益。由于契约理念的约束，原本具有明显差异的各个利益群体在获得自身利益基本保证的前提下，不但都要遵循一定的行为规范，而且要对普遍的公共利益怀有虔敬之心。从某种意义上说，合作主义契约在市场失灵和政府失灵频繁出现的当代，已经成为一种协调各方利益的替代性选择。
第三，合作主义是以信用为基础的法律关系。合作主义所强调的国家、雇主、雇员的三方伙伴关系，是一种具有法律效力的关系，因此是一种相对稳定的信用关系。工会组织在合作主义的社会政治过程中具有十分重要的地位，因为工会是具有独立法律地位与广泛代表性的法人组织，它代表着生产力中最重要的因素——劳动者——的权利，在建立以信用为基础的劳资关系的过程中发挥着不可替代的作用。没有工会的参与，没有工会作为社会契约的签约方，就不可能建立起三方合作关系；当然，如果没有国家和雇主对于社会契约的承诺和遵守，劳资之间的信任关系也建立不起来。
第四，合作主义是调节各种社会矛盾的缓冲器。一些西方学者直接将合作主义（三方伙伴关系）看作资产阶级与工人阶级之间斗争的一种形式和一个阶段，是组织起来的工人阶级在资本主义法权框架中维护自身利益的一种手段，是民主的阶级斗争的产物。如果说，合作主义的确是工人运动的成熟和社会民主思潮发展的结果，那么它的作用就不仅是维持了西方福利制度的运行，同时也是缓和阶级矛盾与社会冲突、制衡利益集团、维持社会稳定的一个重要机制。
总而言之，合作主义与新保守主义、新自由主义等其他思潮相对，已经成为描述和分析当代西方福利制度的一种基本理论工具。有的学者甚至认为，福利国家就是合作主义的现实体现。在理论博弈中，新自由主义与合作主义之间辩论的焦点在于，削减工会势力是否是促进经济增长的根本原因，也就是说，劳工力量和国际竞争力之间是否存在某种内在关联性。新自由主义一直认为，二者之间是此消彼长，有“弹性”的劳动力市场是资本积累必需的条件，因此面对全球化浪潮，必须牺牲一些工会权利和劳动报酬水平，以获取和保持一个国家的国际竞争力。合作主义则认为，强大的工会势力已经与一系列经济和社会制度结构结为一体，所以保证劳动者的权利不但不会降低国家竞争力，反而会促进经济的增长，二者之间是正相关的关系。这方面最有说服力的例子就是奉行新自由主义的美国与奉行合作主义的德国之间出口商品生产的比较，8200万德国人生产的出口产品几乎与2.7亿美国人所生产的一样多，如果按人均计算，奉行合作主义的德国才是世界上最成功的商品出口国。
以瑞典和德国作为推行“合作主义”的典型代表，我们可以看到这一理论所带来的实际效果。在资本国际化加速之前，它们就比较成功地将保护工人权利同持续的经济增长和生活水准的普遍提高结合了起来，这从工作时间、劳动保险、再培训权利、福利供给、收入平等以及工人阶级的购买力等社会经济指标中都可以得到证实。瑞典是世界上劳工组织力量最为强大的国家之一，瑞典合作主义政制有三个主要支柱：一是集中的工资谈判和有序的劳资关系；二是指向明确的“劳动市场政策”；三是对福利制度的普遍共识。其实说到底，这三个支柱就是“三方伙伴主义”的具体表现。德国的例子突出表现在两德统一上，东部德国的300多万退休人员一下子全部纳入国家养老体系，同时又为100多万失业者发放救济金，如此巨大的福利开支，如果没有强大的社会保障体系，如果没有牢固的合作理念，很难想象两德统一后会出现什么情况。
三、福利国家的基本政策原则——3U+1
在社会保障所遵循的基本政策原则上，福利国家一般都认同《贝弗里奇报告》中所主张的“3U”原则，就是以英文字母U开头的3个词汇Universality、Unity、Uniformity所代表的政策思想，我们可以翻译成普享性原则、统一性原则和均等性原则。
普享性原则（Universality）规定了社会福利政策的广泛覆盖面，即作为公民的一项基本权利由全体公民普遍享有。社会福利政策从应急性、特殊性、局部性的救济政策，逐步过渡为长期性、一般性、广泛性的普享政策，也标志着其实质从专门针对社会病治理的低位政策转向了体现全体公民基本人权的高位政策。社会福利普享性的实现，是社会公平的重要尺度。
过去在拉丁美洲，由于个人就业状况、政治地位、社会权利等方面存在较大差异，许多拉美国家在社会阶层分化比较严重的基础上建立的社保制度一开始就呈现出四分五裂的局面。在这种条块分割的结构中，社会保障权益是不平等的，其结果不仅未能缩小贫富差距，反而进一步加剧了社会阶层的分化，越有权势的阶层获取保障越早、获得的待遇越慷慨、保障覆盖面越宽、缴费成本越低，结果带来的是逆向社会再分配效应。
为了从根本上克服这些弊病，将社会福利作为一种普适性的基本政策是非常必要的，所有国民不论其职业、性别、民族、出身、贫富，都应该得到社会福利保障。社会文明的发展，要求建立以全体国民为对象的全民保障制度，并由国家主导社会福利事业的发展，只有这样才能突破差别性福利体制的局限，为全体国民提供普遍享有的福利。
统一性原则（Unity），这是对社会福利事业全国一盘棋的整体性设计。要求所有的福利政策和相关机构的设置都要由国家统一管理，社会保险的缴费标准、待遇支付也要按照统一规定执行。这样做的好处是，能够更好地保证社会福利的公平性，避免不同地区由于经济发展水平的差距而导致社会福利事业的资金来源高低悬殊。另外，将福利事业纳入中央的统一管理将提高执行机构的权威性，可以使工作更有效率，也可以加强福利机构与其它行政机构之间的协调性，更有效地促进经济社会协调发展。
以瑞典为例，瑞典实行六大类具有强制性的、由国家统一提供的社会保障，即儿童保障、教育保障、医疗保障、失业保障、住房保障和养老保障。通过提供良好的公共服务，瑞典有效地缩小了社会贫富差距，缓和了社会矛盾，提升了本国竞争力，从一个落后的欧洲国家成为一个在世界上拥有较强竞争力的国家。在瑞士洛桑国际管理学院2007年公布的《国际竞争力年度报告》（包括基础设施、企业效率、经济表现和政府效率等方面）中，瑞典排第9位。
社会保障作为一种“兜底”机制，具有一定程度的均衡贫富的性质，尤其是养老保障、最低生活保障都是民生保障中不可或缺的，由政府统一提供更能体现国家责任。英国是世界上第一个由政府涉足社会救济事业和宣布进入福利社会的国家。英国政府强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。政府的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。英国社会保障制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。国民保险是对在离校年龄和退休年龄之间的所有人实行的强制性的保险。国民医疗保健制度是全民公费医疗制度，凡是在英国居住的公民，无须取得保险资格，均可享受各种医疗保健服务，所需费用主要由财政拨款支付。家庭津贴主要是发放给家长从事全日工作、有未成年子女、收入低于官方规定标准的家庭，费用由国家财政负担。国民救助是国家对陷于贫困状态的社会成员进行的救助，全部费用来自国家财政收入，此外还包括被称为社会服务的各种福利和各类服务。
均等性原则（Uniformity）。基本社会福利均等化的提出源于差异性的存在，人们的出身背景、能力基础和所处的环境条件不可能完全一样，这些客观存在的差异会造成人们占有的社会资源和得到的利益也不相同。均等性原则就是为了缩小这种分配结果的不平等，向那些处于不利地位的人提供更多的资源和可能性，尽量使所有的人获得更为均等的机会。因此，公共福利的均等化是保障全体社会成员生存底线的一项制度安排，也就是说，均等化仅限于保障“平等的最低生活”，超出最低标准的需求并不在均等化保障范围之内。根据罗尔斯的正义第二原则：为了平等对待所有的人，提供真正同等的机会，社会必须更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。均等性原则强调对有特殊需求的人提供个别、特殊的服务，帮助那些被社会边缘化或者由于种种原因生活不能自立的个人和群体实现自立。它体现了政府对处境最不利者的关怀，使弱势群体得到比较公正的对待，进而激发他们的生活和生产能力。
落实均等性原则需要关注三个环节，首先是机会均等，即不论种族、肤色、民族、性别、语言、宗教、政治观点、社会出身、经济条件和家庭背景，所有人均有获得基本福利的相同机会；其次是过程公正，即为福利政策的所有对象提供大致相当的环境和条件，并使他们能在公正的规则下展开竞争；最后是结果补偿，即对处于相对弱势的群体给以必要的支持，保障其在相对平等的条件下共享社会发展的成果。
不能把均等性理解为实际消费的均等化，而是重在保证机会的均等；均等性也不等于平均化，而是允许在全国大体均等的基础上存在地区性、阶段性、需求性的差异。而且，基本公共福利均等化的内容和标准也会随着人们对公平的理解和客观条件的变化而变化。这就是均等化的同质性、层次性和动态性特征。比如法国的义务教育均等化就是着重解决区域之间、家庭之间和个人之间的教育不均衡。中央财政作为教育经费的主要来源，对于促进不同区域义务教育的均衡发展发挥了重要作用。政府还专门为低收入家庭制定了特殊的支持政策，包括开学补贴、国家助学金、上学交通补贴、午餐补贴等。这些关注细节的措施有效地促进了法国义务教育的均等化。墨西哥从1997年起实施由教育、健康、营养三个部分组成的“机会均等计划”项目。政府为参加项目的家庭成员提供保健，还有用于提高食品消费的固定资金，以及为幼儿、营养不良儿童及孕妇提供的食品增补剂等。经过十多年的运行，该项目取得了良好效果，贫困人口明显减少，儿童发病率大大降低。
随着社会的发展，各国在普遍接受贝弗里奇报告精神的前提下，对于社会保障政策的基本原则已经取得很高的共识。概括起来说，就是在3U的基础上，再加上权利与义务的条款，可以归纳为3U+1原则。权利与义务的对等，指的是公民既有享受社会福利和社会保障的权利，又有劳动和缴纳保险费的义务，权利的享受必须以履行义务为前提条件。这项原则是在充分强调国家对于社会福利事业的主导性的基础上，特别提示了公民个人应该承担的相应责任。
上述这些原则的提出和实施，使得社会保障理论更加丰富和趋于成熟。
四、实现福利国家是政府的责任
在雇主、雇员和国家三方合作的福利国家运行机制中，国家的作用是决定性的。国家对于福利事业的主导功能体现在以下几个方面。
首先，从国家履行社会职能的角度看。自从走出中世纪神权论的桎梏之后，现代国家理论发展出契约论、阶级论、工具论、结构论、仲裁论、调节论、公仆论、制度平台论等众多派别，但无论哪一派，都把国家的社会职能放在重要位置。国家职能包括对外对内两个方面，对内职能除了保障国家政权自身存在的阶级职能，就是公共管理的社会职能。社会职能指的是国家以“整个社会代表”的身份对社会生活各个方面的影响。马克思曾经指出，即使在专制国家中，“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”也是政府的责任。由于国家的社会职能是政治职能实现的基础，同时还具有历史继承性，所以它是不会随着国家政权的更替而消失的。在马克思主义看来，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且，政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。作为社会共同体的国家，保障每一个公民的利益和公共利益就是其社会职责所在。
其次，从国家维护经济利益的角度看。在任何成熟的市场经济实体中，国家都是不可或缺的政治性保障力量，在市场失灵时，国家通过各种干预手段发挥调节作用，稳定经济秩序，恢复正常的生产和贸易进程，保障公民的基本生活条件。金融危机使人们进一步看到，新自由主义对于市场的无限信任是危险的，仅靠市场本身的自发力量不可能将经济领出泥潭。在全球金融危机来临之际，许多福利国家由政府支撑的社会保障体系发挥了至关重要的作用，以往被自由主义诟病的全方位福利政策在这种紧要关头为大批失业者和陷入困境的人群提供了基本生计，不仅避免了社会动荡失控的危险，而且为挽救经济颓势、重建市场信心赢得了宝贵的回旋空间。从某种意义上说，福利政策就是中央政府调动再分配手段，通过提供生活保障稳定民心，进而稳定经济秩序的治国之策。尤其在经济发展处于非常时期或危机状态时，社会福利更体现为一种国家功能和政府责任，其对经济的保驾护航作用，就如同面对索马里海盗的猖狂而出动军舰为商船护航一样，显示的是生死攸关的特殊价值。
再者，从国家维护社会公正的角度看。国家维护社会公正的主要体现之一就是对于社会财富的再分配，福利事业是再分配的重要构成。福利事业的资金来自国民税收，政府收了这笔钱，就要提供国民所需的服务。换句话说，所谓福利国家就是一种制度安排，在这种制度安排下，公民要尽纳税的义务，并享有获得福利的权利，而政府必须承担提供福利的责任。当代福利国家的哲学基础已经转移到平等的公民权利和社会的整体利益。公民有权享受公平的社会分配，这种公平的分配不仅仅是机会的均等，也包含生活条件的平等和生活基本需求的平等。给陷入贫困的人以平等待遇，这是福利国家的一项主要职责，它有效地减少了赤贫者的数量，从而在一定程度上缓解了社会的不公正。福利国家还承担着另一个重要任务，即保护大多数公民免于因失业、残疾、年老、疾病、生育等原因而导致的生存风险，从而进一步降低社会的贫富分化状态。所以，福利国家不仅有利于贫困人口和处于困境中的人们，而且通过保护社会整体的稳定，带给全体公民更加祥和的生活，使得社会更有效率、更加稳定、更加公正。
西方有些思想流派迷信“市场万能论”，认为市场通过自身的力量就能克服社会的不公正。其实，市场经济和资本主义剥削正是造成不平等和贫富差别的原因，因为在市场运作的框架内，即使在繁荣时期，即使所有人都做出十足努力，也会有相当一部分人被剥削、排挤和抛弃。而资本主义按照购买力分配商品和服务，并不考虑人们的实际需求，这是有违社会公正的。此外，私有制的市场反映的是商业价值，不能指望它考虑全体公民的医疗、保健、教育、住房等基本需求和福利。所以，要克服社会的不公正，建立全民基本生活水准的保障网，只能依靠国家主导的公共福利事业。尽管私营机构和民间慈善团体也可以做一些社会福利事业，但国家是以公权力的行使和公共财政作后盾来履行政府职责，其能量和效率都是其他力量所不可比拟的。
【注释】
[1]参见《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社，1972年，第169页。
[2]塞伯恩，1984；参见[加]R.米什拉《社会政策与福利政策》，中国劳动社会保障出版社，2007年，第4-5页。
（本文刊于《中共中央党校学报》2011年第2 期。；录入编辑：子客）
