我们所处的时代日益复杂多变,当代社会堪称“风险社会”。就风险的时代特征而言,传统的单一性、简单性和局域性的各种自然风险与人工风险已经嬗变为当代的复杂性、不确定性和全局性的复合风险,如果将前者称为典型风险或典型变局,则后者可称为“非典型风险”或“非典型变局”,眼下我们遭遇的SARS 就是这种风险和变局的代表。这类“非典型风险”或“非典型变局”的出现,意味着“风险社会”已经进入复杂多变的“非典型”阶段。为了回应这一重大态势,必须建构一种兼具前瞻性和动态适应性的公共政策,而这更进一步呼唤新的公共政策观念。其基本主张是:当代社会是由具有不同利益诉求和文化旨趣的利害相关者(相关利益个人和群体) 共同建构的产物,为了使公共权力更好地服务于创造公共福祉和规避共同风险的既定目标,应该由基于信念的传统政策架构转向基于责任的公共政策架构。

一、风险社会与利害相关者道路

现代社会是日益复杂化的“风险社会”,必然会出现各种始料不及的“非典型变局”。为了揭示风险的实质性内涵,贝克和卢曼等人指出,风险是与危险相对应的概念,如果说危险是由外在因素决定、先于人为决断所给定的损害,风险则指在一定程度上由人的认识和决断所决定的损害;同时,存在三种不同的“风险”含义:技术上的风险计算、对生态危机的社会意识和当今社会政治的风险品质[ 1 ] ( P46 - 49) 。贝克等人从“风险社会”出发提出了“自反性现代化”理论,使社会批判理论由抽象的人文关怀转向对现代技术的高度不确定性、生态系统的复杂性与脆弱性和社会政治领域显见或潜在的爆炸性冲突的反思。反思现代化的历史进程“, 风险社会”是近代以来的工业化社会发展的必然结果,是现代化利弊或所谓现代性危机得到全方位展示的社会。如果说传统社会和工业化社会是以利益分配为核心机制的社会,那么正在来临的风险社会将是以风险分配为核心机制的社会。这无疑将导致社会理论及社会实践范式的重构,对公共政策来讲,就是要引入一种以风险分配机制为核心的新的公共政策架构。

要建构一种新的公共政策架构,必须寻找一种新的社会哲学范式。反思传统的政策架构,不难发现其社会哲学范式多为理念论:一方面认为存在一系列值得提倡的普遍性的理想化社会理念,如平等、自由、共同的善、公正、仁爱等,而这些理念的反面(如不平等、不自由等) 则应该坚决予以反对甚至铲除;另一方面认为必须以这些普遍的理想化社会理念主导社会行动(包括政策运作) ,以理念的合真理性作为社会行动的目标基准和合法性依据。这种理念论的社会哲学的潜台词是“主体符合普遍理念”,个体只有通过符合普遍理念才能成为真正的主体,而这种主体化的过程实质上是一个个体消除其个性成为无差别的一般性主体的过程。由此导致的悖论是:社会行动究竟是要对社会和社会成员负责还是只需要对普遍性的理想化理念负责? 符合普遍性的理想化社会理念的社会行动是否必然带来良性的社会后果?如果是非良性的后果,是否应该追究其中的责任?在个体被陶铸为一般性主体的语境中,谁又应该为此负责? 实际上,在传统社会和工业化社会中,普遍性的理想化信念只是作为一种维系等级化社会秩序、维护社会权力结构及其利益分配的意识形态而存在。由此所形成的幻象一方面可以淡化人们对现实存在的利益冲突的意识,另一方面又成为权力冲突双方相互对抗或权力结构中心排斥权力结构边缘的异己力量的理由和武器。作为传统政策架构基础的理念论的社会哲学是充满政治智慧的,但面对风险社会的来临,有两点无疑是亟待改进的:增强包容性和明确责任。毋庸置疑,没有包容性和责任的明晰界定,我们根本无法应对风险社会的挑战。

以风险分配机制为核心的新的公共政策架构的社会哲学前提是社会建构论。社会建构论的核心思想是:社会由处于权力结构或权力场域中的地位和旨趣不尽相同的利害相关者( stakeholder)通过权利和利益的博弈而建构、发展和变迁,换言之,社会是由利害相关者的行动(创造) 建构的产物。面对风险社会的态势,社会建构论给人们的启示是:一方面,整个社会是一个由利害相关者组成的类似于自然生态的大生态体系,为了应对复杂而巨大的技术风险、生态风险和社会政治风险,社会行动(包括政策运作) 必须建立在最大限度的包容性和参与性的基础上;另一方面,在广泛包容性和参与性基础上,建立一种权利与责任相联系的风险分配机制。

基于社会建构论主张的当代政治经济学思想是利害相关道路( stake - holding) 。利害相关道路认为,当代社会和经济的包容,而不是平等,应该是压倒一切的客观存在;包容意味着成员资格,而成员资格又包括义务和权利。因而,在利害相关者社会和利害相关者经济所存在的环境中,权利与义务双向地围绕着具有包容性的经济、社会和政治而建立起来[ 2 ] ( P3 - 4) 。显然,利害相关道路所强调的权利与义务的双向建构和社会建构论所蕴涵的权利与责任相联系的风险分配机制具有内在的一致性。至于其中义务与责任两种不同提法,实际上是兼容和互补的:其中的义务不再是无条件地由普遍性的理想化信念所规定的行为,而由现实权力格局中成员资格所决定并与所享有的权利相对应,侧重于强调作为成员所必须承担的责任;其中的责任不仅从利害相关层面强调共同应对风险的必要性,还更进一步通过风险分担和对造成不良后果的原因的追究使责任具体化,这使得亚里士多德所提倡的实践的明智(审慎) 充分地体现在针对风险的分析、决断和行动之中。

二、利害相关道路的公共政策意涵

依照利害相关道路,作为一种现代公共治理术或社会技术,现代公共政策最基本的前提是承认全体社会成员和不同利益群体是利害相关者,其公共性应基于利害相关者的非暴力权力与权利博弈———惟有通过这些非暴力博弈才可能实现类似于“永久和平”意味的共生。而这进一步要求现代公共政策将其最基本的目标定位为,在确保处于现实权力格局的利害相关者在复杂的利害博弈中的基本利益的前提下,界定责任、分配风险,此即利害相关道路的公共政策意涵。究其具体内涵,大端有三。

其一,利害相关道路主张以非暴力的利害博弈协调利害相关者的冲突,强调公共政策必须尽可能体现包容性,而非传统政策哲学中盛行的排他性。利害相关道路认为,利害相关者之间的关系可以选择合作与非合作,但必须是非暴力的,即利害相关者可以在宪法范围内展开非暴力的权力与权利博弈。历史的经验和教训表明,同一宪法框架下的大规模的群体暴力对抗或以公共权力大规模地排斥某类个人与群体的权力和权利的行为是不够成熟甚或是有害的。因此,利害相关道路原则上主张,公共政策的公共性在于竭尽可能地包容全体社会成员和不同的利益群体,除了极少数行动上的极端反社会者以外,决不轻易宣布某一成员或群体出局。

其二,利害相关道路主张公共政策应突出实践的明智与审慎、强调政策的深远效用和技术精致性,而不再仅仅关注于非此即彼的伦理化信念等二元价值判准。毋庸置疑,制定和执行任何政策的最终标准是人类所认同的伦理信念,但伦理信念不应直接作为政策运作的原则。一旦陷入政治高度伦理化和伦理高度政治化的窠臼,伦理信念往往将复杂多变的现实生活简化为善恶两极。长期以来的一个误区是有意或别有用心地以简单的伦理化信念作为复杂权变的政策运作的现实判准。这种处理方式多以神圣或至善的信念论证政策的合法性,而政策实践层面的效用、可操作性以及动态的反馈和调适则往往为目的的善所替代和掩盖。实际上,作为公共政策,不是不可以将平等、自由、公正、共同的善等伦理信念作为判准,问题在于传统的政策哲学过于注重信念的善恶之辨,这就难免陷于非善即恶、非此即彼的“意蒂牢结”之中,其中的得失20 世纪以来的思想家已经做过深刻的揭示。在走出伦理化信念主导的误区之后,新的公共政策哲学转而强调公共政策是一种具有系统性、现实效用和可操作性并不断依据反馈机制进行调适的复杂性实践。近50 年来,现代公共政策作为一种公共治理术或社会技术脱颖而出,出现了治理与善治、权利政治与公益政治等新的政策实践方向。

其三,利害相关道路主张在承认权力结构的存在,即在接受不同个人与群体的权力、权利和利益的现实差别的前提下构建公共政策。与之相比,传统的政策哲学更强调对这些现实差别的超越,甚至主张完全消除这些差别的影响,实现抽象的平等。然而,无视权力、权利和利益的现实差别的抽象平等不仅没有消除不可避免的不平等,还因其“鸵鸟行为”的掩盖作用反而加剧了诸多现实差别。这就是传统政策中显规则与潜规则两极分立的根源所在,由潜规则泛滥所带来的政策乃至公共生活的虚伪性无疑是危害公共生活健康的大敌。由于利害相关道路正视无所不在的权力结构或权力场域的存在,反倒使得公共政策所蕴涵的权力、权利和利益博弈中的价值负载有可能得到明确的揭示和监督,由此不仅可以有效地制约各种极端不平等,还有可能促成利害相关者从长远的利害考虑出发适当地让渡其权力、权利和利益。

三、走向基于责任的公共政策架构

面对风险社会的挑战,社会建构论与利害相关道路所强调的权利与责任(义务) 的双向关联性向我们展示了建构一种基于责任的公共政策架构的可能性。建构不同于传统政策架构的现代公共政策架构,首先要具有合法性并采取法治化运作的方式,其次它又应该是审慎和有效的,惟其如此,才体现出现代公共政策的本义。由于充分考虑到利害相关者的共同参与和利害协调,建构论的社会哲学和政治经济学层面的利害相关道路已经为公共政策的合法性及其法治化运作奠定了基础。合法性和法治化在实践中仍需付出诸多不懈努力,而同等重要的一个问题是如何使得未来的公共政策能够有效地应对难以意料、层出不穷的复杂风险。

前文已经指出,社会建构论和利害相关道路对利害相关者的包容,不仅仅意味着对既有权力结构和利害关系的接受,还在于利害相关者必须承担与成员资格和利害分配相应的责任:对于公共管理者及其利益集团来说,权力应与其公共责任相对应;对于一般公众和利益群体来说,权利应与其社会责任相对应。这就是权责对应的原则,其核心的内涵是,以公共责任(社会责任) 的承担作为维持和获得权力(权利) 的最终依据,依照这一原则建构的公共政策架构就是基于责任的公共政策架构。概言之,基于责任的公共政策架构主张,一方面,责任先于权力或权利,责任的恰当践履是衡量行动者行使权力或权利的能力的尺度;另一方面,责任是联结利害相关人的中介,是权力与权利博弈的现实前提和实质性后果,是使公共生活得以维系的政治、法律及伦理纽带。

值得指出的是,对责任这一概念的深入思考,将有助于我们更好地建构基于责任的公共政策架构。不同的学科对责任这一概念从不同的角度进行了探讨,但实际上它是一个需要跨学科探讨的综合性概念。从主客关系和主体性的角度来看,责任的承担是主体基于客观条件、自由意志和对后果的认知能力而主动发出的行为,按照主体主观努力的程度可以分为消极责任、积极责任、扩展积极责任等,而不易把握的是,如何界定主体认知能力不足和何为难以抗拒的客观因素。从主体间性的角度来看,责任不仅仅意味着个体责任,还存在由个体责任复合而成的团体责任,以及由个体责任和团体的责任更进一步复合而成的社会的责任,团体的责任和社会的责任是很复杂的,其中虽存在复合性关联,但又不是简单的还原性关系。从空间和历史的维度来看,责任又可分为近距离的责任与远距离的责任、局域性责任与整体性责任、追溯性责任与前瞻性责任等[ 3 ] ( P119 - 125) 。

这些有关责任的讨论已经超越了伦理价值信念的范畴,对于我们建构一种基于责任的公共政策架构具有一定的启发意义。首先,为了提高主体承担责任的能力,应该从确定公众基本的信息权利(information right ) 入手,从根本上增强公共政策运作的透明度( t ransparency) 。我们看到,责任的承担与主体能力有关,不论是公共管理者还是一般公众和群体其主体能力都是有限的,任何主体对其所承担责任并不总是处于完全的掌控之中,为了有效地规避风险、合理地配置利害,必须尽可能主动地提供信息,确保其他利害相关者的信息权利———与公共社会生活相关的行为的发出者应该确保其他利害相关者充分知晓其行为对公共生活和社会生活的影响(特别是其中的不确定性因素和后果) 的权利。虽然知情权( right toknow) 和信息公开制度也强调除了少数例外公众有不受制约地获取公共信息的权利,政府或影响公共社会生活的主体有充分公开相关信息的义务,但信息权利所规定的责任显然更加严格,无疑将有利于从根本上提高公共政策的透明度。更重要的是,这种严格信息权利并非尊重公众自由选择等信念上的要求,而是由风险社会的本质所决定的公共政策运作规则,而高度的透明度则意味着风险共担这一严肃的现实。其次,公共责任和社会责任必须加以具体而严格的界定,同时必须引入回应( responsiveness) 监督机制。公共责任与社会责任的严格界定是责任承担者接受监督的前提。回应监督机制强调践履责任的过程成为一个动态地监督和自我调适的过程:一方面,回应风险和挑战是责任概念的核心内涵之一,它应是一个动态过程;另一方面,回应又意味着对其他利害相关者的要求作出及时负责的响应。其三责任的明确必须引入空间和时间的维度。这包括深入考察整体性、系统性和复杂性的因素和后果,同时通过追溯性与前瞻性的考量,使公共政策的运作能够更好地规避风险、增进公共福祉。

 

【参考文献】

刘小枫. 现代性社会理论绪论[M] . 上海:三联书店,1998.

加文·凯利. 利害相关者资本主义[M] . 重庆:重庆出版社,2001.

甘绍平. 应用伦理学前沿问题研究[M] . 南昌:江西人民出版社,2002

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