行政管理学是２０世纪中叶以来为实现有效的社会管理而形成的新学科。中国古代虽然没有行政管理这一名词，更没有形成系统的行政管理理论，但不少政治家和思想家为了实现国家的长治久安，曾就这方面进行深入思考，积累了丰富的思想资源。先秦时期由秦国丞相吕不韦组织门人宾客所编纂的《吕氏春秋》就是饱含行政管理思想智慧的作品。全书以道家思想为宗，兼容并蓄，融汇吸收儒、墨、阴阳等各家学派之长，提出了一套长治久安的治国方略，其中的思想精华对今天的行政管理仍然具有启示意义，以下拟就其主要内容作一探讨。

一、“因而不为， 因则无敌”

《吕氏春秋》继承了老子“无为而治”以及《管子  心术 》中“贵因”的管理思想，作者明确地提出，作为一个高明的君王，其管理之道在于“因而不为”。 [[1]]　我们知道，行政管理是依法享有行政权力的国家行政机关对国家事务、社会公共事务进行有效的管理活动。那么，“因而不为”的原则是否与“有效的管理”背道而驰呢？为什么“有道之君”要选择“因而不为”的管理方式呢？它的具体含义主要包括哪些内容呢？其实，《吕氏春秋》所说的“因”有着十分丰富的内涵，主要包括因循规律、顺应时势和顺应民心等意义。“因而不为”是一种因循规律、顺应时势、顺应民心而不强作妄为的行政管理智慧。以下我们即就这一问题展开讨论。

首先，作者揭示了“好以己为”这一与“因而不为”相对立的作法的弊端：君主“好以己为”，就为奸臣提供了阿主以行奸的机会。书中指出，凡奸邪之人必然善于揣摩君主的喜好，顺应君主所为、所欲为之事，如果“人主好以己为，则守职者舍职而阿主之为，阿主之为有过，则主无以责之，则人主日侵而人臣日得”。君主“好以己为”，则奸邪之臣放弃自己的职守而去迎合君主的行为，于是，即使是其有过错，君主也不便责罚，这就影响了君主行使正常的权力，给奸臣以可乘之机，“尊之为卑，卑之为尊，从此生矣。此国之所以衰而敌之所以攻之者也”。[[2]]

贵因的管理智慧，在很大程度上是出于对君主自身局限性的认识。作者分析说，君主如果自恃聪明“自智而愚人，自巧而拙人”，臣下就会事无巨细皆来请示，而作为个体的君主，无论具有多高的智慧和多大的能力毕竟是有限的，“主虽巧智，未无不知也”。君主以自己有限的知识和能力来应对臣下没完没了的请示，“其道固穷”。于是，这个原本试图树立无所不知、无所不能的完美形象的君主反而会面临威信扫地的尴尬境地：“数穷于其下，将何以君人乎？”更可怕的是，“穷而不知其穷”，反而更加自以为是，作者将这种情况称为“重塞”，即严重的闭塞。如此，国亡身败也就不可避免了：“重塞之主，无存国矣”。[[3]]　

其次，“因”才能集中众人的智慧和力量，而君主“强为”则不利于发挥“众能”、“众智”。作者在《分职篇》中告诫君主，只有“人主之惑者”才会“以其智强智，以其能强能，以其为强为”，因为这将使自己“处人臣之职”，而一旦陷于本应由人臣担任的事务之中，就不可能有统观全局、高瞻远瞩的胸怀。处于这样的境况之下，“而欲无壅塞，虽舜不能为”。而行政长官如果能够采取“因”的管理方式，则能产生完全不同的积极效应：“君也者，处虚素服而无智，故能使众智也；智反无能，故能使众能也；能执无为，故能使众为也。无智、无能、无为，此君之所执也”。君主清静无为，不自作聪明、不逞能自为，就能充分地发挥群臣的能力和智慧。因此，高明的君主要自觉地保持这种“无智、无能、无为”的境界，其目的是让群臣各尽其职，各尽其能，正所谓“大圣无事而千官尽能”。[[4]]

可见，君主“因而不为”并非无所作为，而是去除自我的主观妄为，让臣下更好地发挥聪明才智，给他们留下“为”的空间。

第三，“因”的内涵还包括因循自然、顺应时势、顺应民心。作者认为，这是一种无敌于天下的管理方法。《贵因篇》指出：“三代所宝莫如因，因则无敌。”作者认识到，圣人不能造时势，但却能根据时势，因势利导，成就功业，这是无敌于天下，立大功名的重要前提：“圣人不能为时，而能以事适时。事适于时者其功大。”[[5]]　以事适时也就是因时而动，顺应时势而行。而而民心往往反映着历史的发展趋势，故因顺时势在很大程度上具体体现为因顺民心。书中举例说，大禹治理三江五湖时，“因水之力”，顺应水的特性，疏导引流，故能取得成功；而尧、舜、商汤、周武王等先王在处理国事、创建功业时，无不是“因人之心”、“因民之欲”，故能使国家由弱而强，战胜强敌。故作者总结说：“先王先顺民心，故功名成。夫以德得民心立大功名者，上世多有之矣；失民心而立功名者，未之曾有也。”[[6]]

在君尊臣卑、君尊民卑的封建等级制度下，往往易于造成君主唯我独尊而无视民心，故作者强调君主必须善待民众，并阐发《周书》的思想说，君主善待民众则是为自己蓄积力量，其能量之大如同“决积水於千仞之溪，其谁能当之”？相反，如果不能善待民众则是为自己树立仇敌。不仅亡国败身而且祸及子孙。善待民众的舜能够“布衣而有天下”，而残虐民众的桀虽然身为天子却不能够安宁和生息。因此，仅仅在形式上拥有民众则“不可为有之”，得民心才是真正地拥有民众，“有必缘其心”，故作者告诫说“有无之论，不可不熟。汤、武通於此论，故功名立。”[[7]]

可见，“因”的管理方式正是实现“有效的管理”的智慧。作者认识到，成就功业的关键不在于既有国力的强弱或统辖疆域的大小，例如，国力原本并不强大的商汤和周武王，他们虽然“遭乱世，临苦民”，却能建功立业，“扬其义，成其功”，其中的关键就在于他们能够“因也”。[[8]]　即顺应时势，顺应民心，善于调动“众智”、“众能”。这些话语的深意乃在于告诫以秦王嬴政为代表的专制君主不能任意妄为、专横偏私，故作者接下来又进一步指出：“因则功，专则拙。因者无敌。国虽大，民虽众，何益？”

在这里，作者再次指出了“因”与“专”这两种不同的管理方式的结果：因顺时势就能成就功业，所向无敌，而独断专行就要失败。如果独断专行的话，即使拥有广大的国土和众多的民众也是无济于事的。

二、“各处其职”，谦下纳言

与“因”这一管理思想紧密相关的是各当其职、谦下纳言的主张。《知度》篇说：“故有道之主，因而不为，责而不诏，去想去意，静虚以待。不伐之言，不夺之事，督名审实，官使自司。”[[9]]　这段话主要是讨论行政长官与属下之间的工作分工特别是行政长官应为之事。作者告诫君主，有道之君应该因顺臣下的才能而不事必躬亲。可以看出，作者推崇君主“因而不为”的管理方法，并不是无所作为，而是要求君主顺应臣下的才能，让他们有一个发挥才能的空间。君主自己不主观妄为，也不在业务上逞能显智，而是督查官员的职责、审察他们的实际业绩，（“督名审实”），进而让“百官各处其职”，各尽其责，完成各自份内之事，“以此治国，国无不利矣”。[[10]]

可见，各当其职是与“因”的原则相辅相成的另一条管理智慧。作者认为，一个明智的君主并非“遍见万物”，明察秋毫，而是在于“明于人主之所执”；一个掌握了管理方法的君主，并非“一自行之”，事必躬亲，而是要“知百官之要”，即要懂得驾驭百官的要领，”。如此，就能“事省而国治”， [[11]]　实现高效率的行政管理，并走向“至治”这一理想的行政管理目标。

作者强调，君主要明白自己的局限性，懂得运用属下的聪明才智，调动百官的智慧和力量。而要有效地发挥臣下的聪明才智，就必须“审分”，即审定君臣上下和各位官员的具体职责。作者认为，这是最高行政长官必须要做到的：“凡人主必审分，然后治可以至”。行政长官越俎代庖是愚蠢的，他所要做的是审察、厘清君臣上下和文武百官各自所承担的职责，建立一个职责分明的行政管理运行系统，才能让各级官员各尽其责，尽忠竭力，管理有序。作者以种地为例来阐明这一道理说，如果众人共同种地，就有人不出力，耕作速度必慢；如果分工耕作就无法偷懒，耕作速度必快。治国行政活动也是如此，臣下和君主共同来治理这些“地”，臣下就有机会掩蔽其私心邪念，君主就“无所避其累”，[[12]]行政效率将要大打折扣。

更严重的是，如果君主喜好逞能、逞强或自以为是，这是君代臣职、越俎代庖，必将导致责权不明，管理混乱无序：“凡官者，以治为任，以乱为罪。今乱而无责，则乱愈长矣。”作者告诫君主说，那些亡国之君主之所以败亡，其重要的原因就在于“君臣扰乱，上下不分别“，从而导致行政官员“耳虽闻不可以听，目虽见不可以视，心虽知不可以举”。既然行政官员的感官和头脑无法发挥应有的作用，整个行政管理系统当然也就无法正常运转，甚至无异于瘫痪了。懂得这个道理，才能防患于未然，“灾无由至”。 [[13]]

《吕氏春秋》的作者深深地懂得，要发挥众人的智慧和力量，君主必须虚怀若谷，谦下纳言，保持君臣、君民上下信息的通达。为了让统治者进一步认识言路闭塞的危害性，《吕氏春秋》的作者还运用医学养生的理论来进行论述，提出了 “精气郁”则身病，“国郁”则政危的理论，以说明上下互通声气的必要性。书中说，保持健康的身体，必须使血脉流通，心志平和，精气流行，“若此，则病无所居而恶无由生。”它分析疾病产生或不愈的原因说：“病之留、恶之生也，精气郁也。故水郁则为污，树郁则为蠹，草郁则为蒉。”《达郁》。 “郁”即阻塞不通。这就是说，疾病缠身是由于精气郁滞不通。该书将这一理论推之于治国，指出：“国亦有郁”。国家的言路阻塞，上意不能下达，下情无法上通，此则为“国之郁”。“国郁处久则百恶并起，而万灾丛至矣。”《吕氏春秋·达郁》。它还继承《国语·周语》的思想，强调必须让社会各阶层的人士都有说话的机会，君主应广泛地听取臣民们的各种意见，国家才不至于生“郁”而败亡。因此，那些为国家决郁塞的直言之士正显示出他们的崇高价值：“故圣王之贵豪士与忠臣也，为其敢直言而决郁塞也。”[[14]]。

作者还对君主自骄自智的弊病作了进一步的剖析：“亡国之主，必自骄，必自智，必轻物。”自骄则就会怠慢士人，从而导致言路阻塞；自智则会独断专行，从而导致君位危险；轻物则会无所防备。从而招致祸患。如何避免上述问题的发生呢，作者提出了礼贤下士、获得民众拥护以及防患于未然这三条措施，并将其视为“人君之大经”。[[15]]

三、贵公去私，平得于公

“贵因”在很大程度上是要收敛当权者的个人私欲和主观意志，故作者又提出了“贵公去私”、反对君主专制的管理原则。

《吕氏春秋》的作者认识到。在社会政治生活中，私欲膨胀往往令人失去理智，失去正确的感知能力和认知能力，带来各种灾难：“夫私视使目盲，私听使耳聋，私虑使心狂。三者皆私，则智无由公。智不公，则福日衰，灾日隆。”[[16]]　而君主专制政治制度更是为私欲的疯狂生长和私欲误国害民提供了合适的土壤，这是不得不引起高度警惕的。

出于以上认识以及针对秦王嬴政在政治生活中日益彰显出来的私欲，作者专门撰写《贵公》一篇，提出了贵公去私的政治主张，文中指出：“天无私覆也，地无私载也，日月无私烛也，四时无私行也。”公而无私是天地自然的本性，它虽然养育了人类，但“生而弗子”；虽然生成了万物，但“成而弗有”，“万物皆被其泽、得其利而莫知其所由始”，万物都受到天地的恩泽却不知其源于何处。

作者运用“观物比德”的类比推理手法，从天地自然推及到了人类社会，认为三皇五帝正是效法了天地自然这种公而无私之大德，故能得天下人之心。书中以古代圣王为旗号，提出了贵公的政治理想，文中说：“昔先圣王之治天下也，必先公。公则天下平矣，平得于公。尝试观于上志（即古代史事记载），有得天下者众矣，其得之以公，其失之必以偏。凡主之立也，生于公。”这就十分清楚地宣告，为政者必须公平、公正才能实现天下太平，偏私不公则会失去天下。同时，只有公平、公正才能得天下，公平、公正才能使他的政权具有合法性。接着，作者又引用《鸿范》中“无偏无党，王道荡荡。无偏无颇，遵王之义”等语，抒发对于公正无偏的王道治世的向往。在作者看来，所谓“公”，就要摒弃“家天下”而弘扬“公天下”的精神，故书中宣告：“天下非一人之天下也，天下之天下也”，这就明确地指出：天下应当是天下之人所共同拥有的公共资源，专制君主不能视江山社稷为个人囊中之物。作者还以天地自然那种无目的、无偏私的客观性为喻，要求君主不徇私情：“阴阳之和，不长一类；甘露时雨，不私一物；万民之主，不阿一人”。[[17]] 

　　不徇私情首先体现在赏罚能否公正。赏罚是君主实施政治控制和道德控制的重要手段，也是衡量社会分配是否公正的重要标志，赏罚是否合理公正直接影响到管理和谐目标的实现。《吕氏春秋》对于这一问题有深刻的认识，本书有《当赏》篇专就这方面进行论述。该文中指出："主之赏罚爵禄之所加者宜，则亲疏远近贤不肖皆尽其力而以为用矣。"君主对臣下的赏罚公正适宜，合符道义，必然大大地激励属下更好地尽忠效力，将忠信亲爱等美德发扬光大，将这些美德纳入自己的品德结构中，进而形成道德习惯，成为一种不再受厚赏严罚等外在因素所左右的稳定的性格特征－－"安之若性"；而赏罚不当的话，则将使奸诈、虚伪、贪婪、暴戾等负面道德泛滥不息，也会习之成性，虽厚赏严罚亦难以禁止。

而要实现赏罚公正，君主首先必须节制私欲，故该书告诫君主不要“贪戾”，不要追求“私利”。书中还大胆地批评将天下据为己之私产的君主世袭制说：“今世之人主，皆欲世勿失矣，而与其子孙。立官不能使之方，以私欲乱之也。”[[18]]正因为怀着这种期翼世代占据天下的私欲，而致使君主宁可将君主之位传给不肖之子孙，而不愿传给有才能任国君的贤能之人，最终反而导致了国家大乱而失国。

 　　为了帮助当权者有效地去除私欲，作者一方面打出了黄帝的旗号，《去私》中指出：“黄帝言曰：“声禁重，色禁重，衣禁重，香禁重，味禁重，室禁重。”希望通过古圣人的教诲来发挥威慑作用，防止当权者为满足物欲而私心膨胀。另一方面，作者又提出了"通于性命之情"这一主张。并认为这是一条能够从根本上化解私欲的最佳方案。书中通过季子答客问，阐述了通于养生之理则必然无私节己的观点：通乎性命之情，当无私矣。夏不衣裘，非爱裘也，暖有余也。冬不用扇，非爱扇也，清有余也。圣人之不为私也非爱费也，节乎己也。节己，虽贪污之 心犹若止，又况乎圣人？[[19]]

作者认识到，私欲这一动机乃是促使人们绞尽脑汁争夺名利财富的内驱力，而动机是与需要密切相联系的，而人真正的物质需要其实是很有限的，超出实际需要和能力的欲望只会徒添烦恼，自引其咎，损身伤神。“通乎性命之情”的人深刻认识到这些道理，懂得生命的价值高于外在的物质财富，懂得根据养生之理来取用生活物质、节制有损于身心健康的物欲，故能够以理性的态度化解那些过分而无必要的欲望，故“贪污之心”也就不抑而自止，这就自然而然地实现了“无私”的道德要求。可见，无私、节己等道德要求必须与贵生的心理需求相结合才能更顺利地化为人的内在品质。作者顺应人们贵生、养生的基本需求，由此而启发人们自觉自愿地调节需要结构，消解那种贪得无厌地占有物质财富的“贪污之心”，淡化妨碍身心健康的私欲，确有其独到之明。

四、“以民为务，天下归之”

《吕氏春秋》的作者认识到得民心是为政之本，而如何才能得民心呢？那就是“以民为务”。何谓“以民为务”呢？就是要将民众的福祉作为行政管理的首要任务，关爱民众、为民众着想、为民众谋利。这是实现“天下归之”的前提。书中设有《爱类》篇，专门就这方面的问题进行讨论。文中说：“人主有能以民为务者，则天下归之矣。”在作者看来，一个创建伟大功业的君主，并非要“坚甲利兵、选卒练士”，更不必要“隳人之城郭、杀人之士民”，而是一定要以民为重。作者举例说，前代创建了功业的很多君王，他们建功立业的途径和事迹虽然各不相同，但却有一点是共同的，这就是能够为民众兴利除害：“其当世之急、忧民之利、除民之害同。”

《吕氏春秋》将爱民利民这一要求贯穿于行政管理的具体环节之中。作者指出，“国广巨，兵强富，未必安也；尊贵高大，未必显也。在于用之。”兵强地广国富、地位尊贵，这虽然为进行成功的行政管理奠定了雄厚的物质基础，但却更需要具有恰当地运用这些物质条件的管理智慧。作者认识到，万物不同，人们对它的利用也各不相同，是否能够合理地、恰当地运用军队、财富和权力等物质力量，这是“治乱存亡死生之原”。作者以历史事实来说明这一观点说：“桀、纣用其材而成其亡，汤、武用其材而成其王。”[[20]]　

那么，管理者如何才能合理恰当地“用其材”呢？诚然，在行政管理中如何合理地运用物质资源和公共权力，这需要掌握专门的知识，研究具体的操作方法，这不是作者在本书中所要讨论的问题。但作者却提出了一条基本原则，这就是：顺民而用。也就是说，对于物质资源和公共权力的使用必须要顺应民意，要符合民众的利益，而不能仅仅只是为了个人或小集团的意愿或利益。套用一句现代的话语来说，也就是要做到“权为民所用，利为民所谋“。这是作者从夏桀、商纣所以败亡、商汤、周武王所以立国的历史事实中总结出来的经验。应该说，这是《吕氏春秋》爱民、利民主张在行政管理中的具体落实。

作者还将是否利民、爱民作为分辨善恶和听取众议的标准。我们知道，能否明智地听取各方面的意见是实现管理活动良好运转的重要因素，《吕氏春秋》的作者将这种听取人们议政的活动称为“听言”，并认识到听言者自身的好恶倾向往往会使听言出现偏见：“世之听者，多有所尤。”这些偏见就会导致在听取意见过程中出现认知错误，“多有所尤则听必悖矣。”[[21]]而要去除偏见，就必须认真地省察其言：“听言不可不察”，否则就会善恶不分，而善恶不分“乱莫大焉”！故能够分辨善与不善的君王，就不难实现其治平天下的大业。，“其王不难矣”。[[22]]

那么，如何才能分别善恶、去除偏见呢？作者提出了一个标准，这就是对人民的“爱利”之心。作者提出，分辨善与不善的根本在于要对人民有利，在于要爱护人民。爱民利民这一原则实在是太重要了：“爱利之为道大矣”！　[[23]]

针对专制君主在管理活动中滥行君威的这一弊病，作者强调恩重于威。众所周知，政府的威信和权威是实现高效行政管理的必要条件。在封建专制制度下，政府的威信和权威主要表现为“君威”。如何树立君主的权威呢？秦王赢政依靠的是严刑酷法的暴政和“法术势”等法家的那套充满权术和阴谋的统治理论。对此，身为赢政的仲父的吕不韦显然是不以为然的。在他主持的《吕氏春秋》中，作者就批评一味滥用权威来压迫民众的做法：“徒多其威。威愈多，民愈不用。亡国之主，多以多威使其民矣。”滥施权威只会通向亡国之路。

作者告诫君主，威势的建立必须要有所依托，然后才能行得通。依托于什么呢？作者回答说：“托于爱利。 爱利之心谕，威乃可行。”也就是说，君主的权威必须依托于爱民利民的措施。爱民利民的思想被人理解，才能够行使君主的威势，君主的权威才能真正树立起来。也就是说，当管理者将爱民、利民的人文关怀贯穿于管理活动中并辅之以相应的措施，同时也让民众了解到管理者这种爱民利民的愿望，则自然能够得到民众的拥护，从而顺利地实现管理目标。

　　　　　　　　　结　　　　　语

《吕氏春秋》继承发展《老子》无为而治等管理智慧，告诫行政长官去除逞强妄作、自以为是、越俎代庖等痼疾，顺应时势、顺应民心，充分发挥臣下的聪明才智；呼吁建立文武百官各司其职、职责分明、上下通达无阻的行政管理体系；强调公平、公正才能实现天下太平，力主贵公去私，并试图通过激发贵生、养生这些人的根本性需求来消解当权者的“贪污之心”；要求为政者在行政管理活动中“以民为务”，并通过爱民利民等人文关怀来树立政府威信。

对于上述管理智慧进行发掘和现代诠释，不仅有助于人们从哲学和文化的高度调整理念，为建立有中国特色的公共管理理论体系提供思想资源；同时亦能帮助人们在管理实践中去除强制性管理模式的思维定式，自觉地顺应现代行政管理改革的时代浪潮，加快向服务行政的转型。