重视公共行政伦理建设，已经成为世界范围内公共行政与公共管理的新潮流。近年来，我国关于公共行政伦理的培训与研究已经起步。加强公共行政伦理建设，是实践“三个代表”，贯彻十六大精神，加强政风建设、建设廉洁勤政务实高效政府、建设高素质公务员队伍的基本途径。

公共行政伦理的价值定位

　　加强公共行政伦理建设，要明确公共行政伦理的价值定位，即公共行政的价值基石。

　　公共行政伦理是指公共行政领域中的伦理。公共行政就其自身之动态的意义上讲，就是执政党、国家机构和国家公务员的行为过程，简称政府过程。所谓公共行政伦理就是执政党、国家机构、公共管理部门和国家公务员在社会生活领域，特别是公共行政领域所应遵循的行为规范的总和。公共行政伦理是关于治国的伦理，本质上是政治伦理。它渗透在公共管理、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、领导、决策、监督、效率、素质等领域，直至政治体制、行政体制与政府机构的改革之中。公共行政伦理具有丰富的内涵、鲜明的特色和独特的价值导向功能。

　　加强政风建设，努力建设廉洁勤政务实高效政府，是公共行政伦理建设的基本任务。一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。公共行政伦理建设的基本任务，正是由政府责任即公共行政职责所决定的。我们党历来十分重视队伍和作风建设。“廉洁、勤政、务实、高效是对政府工作人员提出的一贯要求。具体地说，就是牢记自己是人民公仆，全心全意为人民服务；恪尽职守，敢说真话；从严治政，不怕得罪人；清正廉洁，惩治腐败；勤奋学习，努力工作。这有力地促进了廉政建设，提高了政务效率，密切了政府与人民群众的联系。古人讲：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”为政就是要正。良好的政风至关重要。实践证明，只有不断加强政府自身建设，才能更好地适应改革开放和现代化建设的新形势，使各级政府成为人民群众真心拥护和满意的政府。

　　依法行政，必须实行依法治国与以德治国相结合，切实加强公共行政伦理建设。以德治国对政府工作人员来说，核心问题是要坚持全心全意为人民服务的宗旨。依法治国对政府工作人员来说，关键是把公仆对主人负责、受主人监督纳入制度化、法律化轨道。依法治国本身就包含了把行使国家权力、行政权力、司法权力纳入法制化轨道。也可以说，依法治国，先要依法治“官”，依法治权，依法行政；说到底，就是保证各级国家机关及其工作人员严格按照法定的权限和程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，把各自职责范围内的事情办好。因此，依法行政，首先要按照法律化的制度正确处理政府与人民的关系，核心是要始终牢记手中的权力是属于人民的。具体地讲，一是提高立法质量，必须重视法律规范的公共行政伦理基础。我国是社会主义国家，法律法规应当体现人民的共同意志，为多数人普遍认同，有良好的道德基础。看一个法立得好不好，在实践中能否行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。二是严格行政执法，必须切实抓好执法人员的公共行政伦理建设。当前，行政执法中存在的不少问题，都与一些执法人员的公共行政伦理水平不高有关。这就要求加强对政府工作人员、特别是领导干部的公共行政伦理教育，提高公共行政伦理素质。

公共行政伦理的规范体系

　　从体系结构上分析，中国当代公共行政伦理规范体系主要包括三大部分，即公共行政伦理观、公共行政伦理规范、公共行政伦理范畴。

　　公共行政伦理观。公共行政伦理观就是特定的行政价值观，是作为执政党的中国共产党、国家机构和国家公务员在公共行政领域中的价值追求的总体观念，在根本价值的层面上影响并指导行政主体的行政行为。公共行政伦理的价值基础是廉政，价值核心是勤政；价值目标则是在廉政、勤政的基础上，培养和完善国家公务员的行政人格。1993年9月，江泽民同志为国家行政学院题词：“永做人民公仆”。公仆精神，就是公共行政伦理观的最核心的内容，最集中的体现。公共行政伦理又具体体现为权力观、地位观、利益观。马克思指出：“正确理解的利益是整个道德的基础。”对领导干部来说，解决好权力观、地位观、利益观问题，要坚持立党为公、执政为民。其关键是要坚持做到胡锦涛同志反复强调的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”

　　公共行政伦理规范。公共行政伦理规范是执政的中国共产党、国家机构和国家公务员所必须遵循的行政行为准则。胡锦涛同志提出四条规范：高举旗帜，与时俱进；发扬民主，团结统一；艰苦奋斗，求真务实；清正廉洁，一心为民。在第十届全国人民代表大会第一次会议上，他指出：“我们新一届国家机构工作人员是在国际形势复杂多变、国内建设任务艰巨繁重的新形势下担负重任的，为了履行好人民赋予的神圣职责，我们一定努力做到：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严以律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。”这是对中国共产党、国家机构和国家公务员必须遵守的公共行政伦理规范的精辟概括。

　　公共行政伦理范畴。所谓公共行政伦理范畴，是指概括和反映公共行政伦理主要本质、体现社会对公共行政伦理要求，并成为公共行政主体特别是广大公务员的普遍信念而对公共行政行为发挥重要影响的基本概念。公共行政伦理的主要范畴包括：行政理想、行政态度、行政责任、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风。其中，行政义务是自觉意识到的行政责任。行政良心是对行政义务（行政责任）的自觉意识。行政信誉是行政义务和行政良心的价值尺度。行政作风则是执政党、国家机构和国家公务员在长期的公共行政中所表现出来的一贯态度；从其形成的角度分析，行政作风是行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉相互作用的积淀。

公共行政伦理的机制体系

　　公共行政伦理机制建设是将公共行政伦理规范体系的要求转化为执政党、国家机构和国家公务员内在素质的基本途径。公共行政伦理机制体系主要包括监督机制、养成机制、评价机制与选择机制。

　　公共行政伦理的监督机制。公共行政伦理在本质上是行政他律和自律的统一。从他律的角度分析，公共行政伦理需要接受主体之外的社会方面的公共监督。这是保证公共行政伦理建设健康发展的必要条件，实质上是人民监督的问题。政府的一切权力都属于人民，必须自觉接受人民的监督，确保权力真正用于为人民谋利益。政府一定要十分重视和切实加强人民监督行政的工作。为此，必须继续探索和完善人民监督制度，进一步拓宽人民监督渠道，确保人民监督权力的实现。

　　公共行政伦理的养成机制。公共行政伦理建设的目的，是要在广大公务员，特别是领导干部中形成普遍的、完美的伦理人格。公共行政伦理人格是评价党、国家机构和公务员综合素质的最重要的标准。公共行政伦理人格的养成要经历三个阶段。一是公共行政伦理的他律时期。二是公共行政伦理的自律时期。三是公共行政伦理价值目标形成时期。以行政良心和道德自律为主，在行政良心和道德自律中反映和遵从着行政义务和行政他律，即构成公共行政伦理人格的总特征。培养和完善公共行政伦理人格，需要从行政他律和自律，亦即从行政道德教育与道德修养两个环节着手。

　　公共行政伦理的评价机制。行政行为选择是行政主体在公共行政领域实施行政行为的特定形式。国家公务员行政行为选择中的动机、效果及其相互关系，是评价行政行为善恶的基本根据。行政行为选择的伦理评价中对待根据问题的总原则是：考察和判断行政行为选择的善恶，必须既看动机，又看效果，联系动机看效果，透过效果查动机。从对行政行为选择的善恶评价的过程看，应当把对效果善恶的考察放在首位。但在动机与效果的善恶已经查明的情况下，对行政行为善恶的判断就应注重其动机。行政选择中动机与效果的辩证统一关系的原理表明，在评价行政行为善恶的过程中，既要注意在整体上将动机和效果结合，又要注意在具体环节上分别对动机和效果有所侧重；只有全面地把握动机与效果的辩证统一关系，才能对行政选择与行政行为作出正确的评价。

公共行政伦理的选择机制。利益冲突中的行政选择是公共行政伦理选择机制中最复杂的情况。它的特点在于，行政主体必须在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行行政选择，并通过这种方式解决面临的矛盾而实现行政价值目标。显然，在利益冲突与伦理冲突的情况下进行行政行为选择是困难的；这就要求行政主体不仅要了解各种公共行政伦理的价值内涵，而且需要具有解决可能出现的各种利益冲突与伦理冲突的能力。解决利益冲突中的行政行为选择问题，必须正确地评价利益冲突中的功利价值。即要正确建立公共行政伦理价值的等级次序，承认社会利益高于个人利益；并需要处理好绝对性与相对性的辩证关系。公共行政伦理学把无产阶级和广大人民的根本利益作为行政选择的最高伦理标准。 

 

（原载《光明日报》 2003年5月6日理论版。录入编辑：红珊瑚）