环境问题是当代最热门的话题，但同时也是最令政府和社会头疼的问题。每天我们都能从各种媒体中看到政府或企业关于治理环境污染的措施或者法规的宣传，同时，也能看到各种关于环境污染不断加重的报道。改革开放以来，特别是最近几年，我国颁布了多部有关环境保护以及鼓励企业降低污染的法规，但污染事件却并未见少。究其根本原因在于环境治理的三个主体：企业、政府和公众的利益趋向和环保动机各异，资源的控制能力和行为能力不同，导致环保方面的总体执行力较弱。本文试图通过对中国当前环保主体的利益分析，寻找一些提高环保总体执行力的有效途径。

一、       中国当前环保主体的利益分析

我们知道，利益是行为的最基本的动因。执行力水平与动机形成的利益相关，与克服现实困难的能力相关，与组织协调的职权相关。

那么，目前中国这三大主体的环保执行力状态如何呢？

1、企业的环保动机分析

最近几年，社会要求企业承担社会责任的呼声高涨。特别是对于环境污染，公众普遍认为企业赋有不可推卸的责任。例如“苏南模式”给环太湖流域的无锡等城市带来了巨大的经济增长，各企业也将利润尽收囊中。与此同时，它带来的严重污染，却让当地居民饱受健康损失。太湖蓝藻事件只是环境恶化的一次暴发而已，以污染环境为代价求得经济发展，再以倍于经济发展成果的费用投入环境治理，这是得不偿失的。而且，居民受污染之害，还要纳税治污实在不公平。因此，国家以法律形式制定排污标准，以严厉的经济措施和刑事措施规约企业的生产排污行为，就是要求企业承担污染治理的责任。

但企业作为一个赢利性的社会经济组织，从企业自身利益来说，按国家标准排污会增加成本，减少利润。因此，企业的环保压力来自社会，其环保行为是被动的，这就使环保效力大打折扣。就目前中国的经济水平与环保技术水平来说，企业主动承担环保责任的动机并不明显。因为，在某种意义上，投入到环保技术开发的资金并不能保障有利益回报，只有少数企业能够从技术和设备的改造投入中收回成本，甚至赢利，而多数企业本身却不能从环保投入中收获自身的利益。这就是世界环保运动面临的 “发展经济”还是“保护环境”的所谓二难选择困境。所以，就现阶段来讲，保护环境与企业追求利润的根本目标难以一致，因此，企业的环保动机没有利益基础。如果没有环保的内在动力，企业的环保行为就是被动的，有的企业采用明排或暗放的行为对抗环保要求就不足为怪了。

如果，经济效益和社会效益能够统一，企业是没有理由对抗环保要求的。一个典型的例子是：汉中钢铁集团有限公司焦化厂投资4600万上马化材回收工程，通过烟气净化工艺回收焦油、粗苯、硫氨、硫磺等，每年产值约2个亿，同时也避免了约13万m3的煤气排空污染大气，净化后的煤气用于发电年节省成本约3600万元。但是，更多的时候，技术和工程实践的困难往往会影响、束缚甚至禁锢企业的环保行为，比如由于工艺运行不稳定、设备检修程序复杂、配套管网不完善、运行费用居高不下或者污泥处理困难等原因都导致企业环保积极性不高，或者污染处理项目立而不建、建而不用，成为领导参观或行政部门检查时才运转的“花架子”工程。

2、政府的态度与行为

政府实施环保行为的动机是复杂的。政府既代表社会公众利益，也关注管理集团和个人的利益；就管理组织中的个人来说，他既有为公众服务的工作目标，也有职业活动的利益诉求。这两者并非分得一清二楚，它们经常是相互纠缠在一起的。虽然，我们说政府的管理行为不同于企业的经营行为，企业追求利润最大化是其经济组织的性质决定的，是通过市场实现的，所以企业更多的体现着“经济人”特征。而政府行政组织的性质决定了其为公众服务的目标，公共资源分配的公正性及资源配置的最优化是其行为目标，而非利益获取。但是谁都没法把人的利己的特性在职业行为中排除干净，因而政府行政组织和管理者个人也会因为利益立场而影响环保动机。

政府的环保动机简单地说有两个，一是借此创造政绩提升政府形象，为一方百姓造福，二是晋升保官，实现个人抱负和职业理想。因此，对行政组织的行为引导可以通过上级部门的干部管理实现。比如，将政绩中的GDP指标弱化，而将节能降耗指标强化硬化，环境保护就会成为官员们的动机要素。例如，陕西省汉中是汉江上游的第一个滨江城市，汉江是国家南水北调中线工程的主要水源涵养地，其水质水量将直接关系到京津地区的用水安全。在汉中，保护水源地是压倒经济发展的政治任务，汉中市环保局的官员强调，汉中作为一个经济发展水平不高的地区，牺牲经济发展，主要是迫于南水北调中线工程对于水源地保护的压力。近两年因为突发环境事件而丢官的情况出现，政府部门对环境的关注已经较过去好多了。太湖事件后，迫使无锡政府在历经了十多年的经济发展后再次站到了治污的起点，“要以最严格的环境保护制度治理太湖污染，哪怕GDP下降15％”，江苏省委书记在蓝藻事件过后如是表态。

从管理者个人来说，只有当公众对管理者的职业行为可以根据公开的信息进行制度化监督时，他们的行为动机才可能被确立在为人民服务上。在制度尚不完善的时候，我们注意到个别官员利用工作直奔利益主题，直接利用职权谋钱财，这便将一切行政管理手段置于空谈。按理说政府环保部门以此为专职，应该有最强的环保动机，但从工作中寻求非份利益的个人动机依然在他们中存在。2006年6月至2007年下半年，查清的杭州市环保局以及所属13个区县环保分局涉案腐败，共有90多人涉案，众多的局长、处长、办公室主任贪污受贿，数额巨大的杭州市环境保护科学研究院院长贪污40余万元、受贿17.9万元、挪用公款271万。这些利益获取的交换条件是什么？用于治理环境的“生态补偿专项资金”被侵吞，用于企业降耗减排技术开发设备改造的“环保补助资金”被挪用，环保部门为环科院（环评组织）拉客户，以企业更大的成本付出获得“协作费”；以“环境许可”为由大捞好处。在这些官员心里，环保是什么，是获取利益的职位与手段。在没有良好的监督制度的情况下，环保部门的执行力因为个别官员的职业动机而大打折扣。

3、公众环保行为的利益动机分析

从世界环保事业的最初推动来说，没有公众参与就没有环境运动。公众环保行为的动机毫无疑问的是发动于自身健康的根本利益和对自然的热爱，1936年美国成立的“国家野生生物联合会”，由狩猎者、垂钓爱好者以及业余运动爱好者组成，被称为“环保运动的发动机”。1

粗略地说公众环保行为主要有非组织化与组织化两种形式，一般因为污染健康受到明显且直接影响而奋起抗争的是一种类型，他们通常表现为非组织化的形式，以赔偿或恢复环境为基本利益诉求。在法律上，这类事件是典型的公民个人（或小群体）告官、告企业的以弱对强的案例，加之提供证据等方面的技术困难，这类对抗难以取胜，顶多个人得到些许补偿了事。很难对一个企业的排污染达标起到长期监督或根本改变的作用。

还有一种组织化的公众环保行为，即非政府环保组织或机构，他们的环保行为动机更多地是较无私地为公众健康和环境改善。这种动机依赖于他们对环境问题的认识和强烈的社会责任感，但这种道义感极易被现实中的困难挫败。同时，由于组织化过程中的行政机制，他们的目标也会受到利益的浸染。例如，这类组织最密集地存在于高校，学校对学生社团管理资源的分配和学生保研、评奖学金、找工作等利益都与他们的社团活动有关系，因此，社团活动也可能成为获取利益的手段而非目的。动机还在其次，影响组织化民间环保活动执行力最大的问题是目前中国整个公民社会的培育不成熟，不掌握社会管理资源、资金资源以及技术资源的NGO（非政府组织）的活动与掌握这些资源的政府和企业找不到一条有效合作的工作机制，他们的活动很难产生实际的影响。还有一些民间组织与国际社会NGO有联系，但因为其技术力量的限制以及参与社会能力的限制，而影响到执行力。例如，世界自然基金会每年都在组织大学生做湿地、水源地环境调研，但由满怀热情而缺乏专业知识的大学生组成的调研队伍远不能在技术层面上深入了解污染问题，其调研结果只能提出粗浅的认识，甚至很难通过媒体起到监督作用，他们最大的意义仅仅在于社会宣传。

二、改善环保执行力的途径

就中国目前的环保状况看，缺乏环保动机的组织或人群（如企业）拥有行为能力，而有环保动机的人群（如公众）缺乏行为能力。需要政府调整管理机制，激发企业的环保动机，让公众真正能够参与到社会组织化的管理中来，让行为动机与能力结合，提高整个社会环保行为的执行力。

1、培育市场，从根本上发动企业的环保动机

企业是经济生产组织，它有技术开发的人才和经济力量，又有技术应用的场所并实际产生环境清洁效应，企业是环保的当然主力。但企业是一个经济组织，只有让企业的环保行为产生实际利益，才能从根本上解决企业的环保动机问题。可以从两方面入手，一是加大环境污染的惩治力度，严格执法，增加排污成本；二是积极地以利益引导企业自觉行动。一方面可以对企业的环保行为给与一定的奖励和支持。另一方面，可以更好地发挥NGO的作用，例如，向公众宣传环保节能产品，培育环保市场，让企业通过市场竞争获利。NGO在为企业提供技术帮助或技术引介方面可以更有作为。总之，政府与NGO的共同努力要营造，凭借市场机制，企业能够通过节能减排获得利益，而不允许企业通过行贿等不法手段，以小成本换取环境与社会的双重污染。

2、培育公民社会，建立公众参与社会管理的机制

政府的环境管理与NGO环保活动的良性互动是双方执行力提高的途径。不仅厦门PX事件体现出公民参与并监督政府环境管理的有效性，就是在管理部门小集团或个人的腐败防止上，公民参与的工作机制和公开透明的管理方式，也都可以大大抑制腐败的发生。国家环保总局西南督查中心主任在谈到他们工作的支撑力量时说，一是“尚方宝剑”，没有职权工作就困难重重，尤其无法与地方政府的地方保护主义对抗。二是公众参与基础，他说，在一年办的案子中，60%多都是群众举报的。这里的“群众”有受环境影响的个人，也有地方NGO组织。群众是政府环保工作的基础，但群众与政府的合作方式，或者说民众参与社会管理的方式却缺乏制度性的安排。

培育公民社会，建立公众参与社会管理的机制就十分重要了。建立有政府、企业或工程方以及民众或受环境影响方参与的环境评价及新闻发布会、重大项目上马的区域环境评价听证会制度。应该明确规定到会人员的代表性和数量，以及到会人员的发言权分配。建立完善的环境评价的情况公布制度，不能仅仅使用单一的传播途径，从形式上应付公众。要防止对公众参与设制种种障碍，例如，许多重大项目只象征性地请几位专家作个论证，这些专家早在多次意见反馈时被选定，把持反对意见的专家排斥开，出现一边倒的项目意见。

3、培育NGO组织，提高公众参与管理的能力

就NGO工作效力的提高而言，必须要培育公民社会，但NGO自身的培育也是必不可少的。包括NGO活动的管理水平，参与社会管理的能力，技术水平等。目前，中国以环保为目标的NGO存在两个问题，一是组织化程度不高，社会活动能力有限，不能较好地利益媒体等社会资源，扩大行为影响力，更不能较好地渗透到社会管理活动中。关注并促成NGO社会管理机制与制度的形成应该是NGO成熟的重要标志。NGO的成熟有赖于理性行为的选择，比如，在国外可以由NGO向法院起诉直接提出具体的环境诉求。或向议会呼吁、游说，通过立法使有普遍性的环境问题得到根本性的控制和解决。二是NGO的专业技术性不强，这大大削弱了它的执行力。比如，学校社团组织，缺乏专业技术的指导，多数停留在观察、访问调查，其调研结论的专业力量说服力差，份量不重，影响不大。一些专业环评中介机构还没有真正独立地担当起环境评价的社会责任，在他们的职业活动中，受到行政和利益的双重诱惑太大。寻找专业中介组织发挥更大作用的途径是环保执行力提高的关键，我们希望有真正的第三方力量出现，平衡管理中的利益关系，担当起环保责任。

4、 改变政府绩效考核标准，让环保成为重要的考核内容

政府绩效考核是政府行政管理的价值指挥棒，将降耗减排的指标具体化、量化，纳入政绩考核中，与地方官员的升迁任职挂钩，是促使政府认真抓环保的有效方法。

总之，环境保护是全社会的事，只有通过制度和法规整合政府、企业和社会三方利益，建立政府主导、企业和社会共同参与，各尽其责的联动机制，才能有效提高我国环保的整体执行力。

【参考资料】

1、《南方周末》关于厦门PX事件和太湖蓝藻事件的系列报道。

2、文中涉及汉中的调查来自武汉大学世界自然基金会“湿地使者”项目，“汉江水源地”调研队。

3、《区域经济发展中地方政府竞争行为与效应研究》西南交通大学公共管理学院2005级研究生罗文川毕业论文

4、徐再荣《全球环境问题与国际回应》，中国环境出版社，2007年。

（原载《生态经济》2009年3期。录入编辑：红珊瑚）